文化產(chǎn)業(yè)專項資金管理問題與對策

袁文娟　張瀅

[提要] 文化產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展仍處于初級階段，有較強的公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品屬性，專項資金的支持是重要且必要的。但是，文化產(chǎn)業(yè)專項資金在管理中也存在著一些問題，亟須提出系統(tǒng)全面的改進對策，從而進一步發(fā)揮專項資金的引導和撬動作用。

關(guān)鍵詞：文化產(chǎn)業(yè);專項資金管理;問題;對策

中圖分類號：G124 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年6月20日

一、文化產(chǎn)業(yè)專項資金管理中存在的問題

文化產(chǎn)業(yè)是一個新興產(chǎn)業(yè)，專項資金管理雖已積累了一定經(jīng)驗，但總體上還沒有形成全面系統(tǒng)的管理方案，甚至在部分事項上還未達成廣泛共識。這就導致文化產(chǎn)業(yè)專項資金的管理中，在資金使用、過程監(jiān)控、產(chǎn)出效果等方面存在以下問題：

（一）文化產(chǎn)業(yè)專項資金使用不夠規(guī)范。由于文化產(chǎn)業(yè)企業(yè)普遍規(guī)模較小，管理上不夠規(guī)范，財務(wù)管理和監(jiān)督制度執(zhí)行不夠嚴格，致使專項資金的使用過程不夠規(guī)范。如存在超過1，000元的現(xiàn)金支付情況，記賬憑證的附件包括發(fā)票、合同、轉(zhuǎn)賬記錄不一致;項目經(jīng)費與日常生產(chǎn)性經(jīng)費混用，專項資金與自籌資金未分開單獨核算，沒有及時進行專賬核算;未按照項目計劃進度支出，甚至原封未動;支出結(jié)構(gòu)不合理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、辦公耗材、差旅、工資等常規(guī)支出所占比例偏大，等等。這些問題在制約了專項資金的規(guī)范化監(jiān)管和科學合理使用，導致使用績效難以有效提升。

（二）文化產(chǎn)業(yè)專項資金績效目標設(shè)置模糊。科學合理、明確清晰的目標設(shè)置是實施績效管理和績效預算的前提，是確保財政資金安全、規(guī)范、有效使用的基本保證，也是質(zhì)量管理和進度控制的基本手段。從資助項目的申報材料和評估情況來看，部分項目的績效目標設(shè)置較為模糊，反映了項目單位對項目本身只有一個粗略設(shè)想的思路而缺乏詳細推敲的計劃，未對專項資金的使用方向和效果進行科學論證。同時，目標的缺失、模糊、片面及主觀導致無法對項目的階段性成果進行考評，無法對下一步進度進行及時有效的調(diào)整，最終導致專項資金管理處在摸索行進狀態(tài)，項目效果也就不可控制，資金使用效率難以保證。

（三）專項資金引領(lǐng)力有待進一步加強。當前，安排文化產(chǎn)業(yè)專項資金一般是從企業(yè)申報的文化產(chǎn)業(yè)項目中進行遴選，欠缺從某一地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展全局的層面做好頂層設(shè)計，導致專項資金未能有效地發(fā)揮對構(gòu)建區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的引領(lǐng)作用。比如在支持文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新上，專項資金大多支持文化旅游、工藝美術(shù)、動畫漫畫等目前已較成熟的項目，而缺乏對整個文化產(chǎn)業(yè)鏈整合創(chuàng)新的引領(lǐng)。此外，從專項資金實際投入情況來看，目前主要側(cè)重于直接扶持企業(yè)和項目，而對高等院校和研究機構(gòu)的激勵和獎勵較少，不利于調(diào)動研究人員的工作積極性和原創(chuàng)精神，不利于區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)體系的完善。

（四）政策宣傳力度和政策知曉度有待提升。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能帶來經(jīng)濟、社會、生態(tài)和可持續(xù)效益，各級主管機構(gòu)應通過各種有效途徑加大對文化企業(yè)和機構(gòu)的政策宣傳力度，提升政策知曉度。目前，由于文化企業(yè)和機構(gòu)數(shù)量多、分布廣，有效的政策宣傳途徑尚在探索過程之中，造成政策宣傳力度不夠，政策知曉度不高，不利于提升文化企業(yè)和機構(gòu)資金申報和實施的水平和效果，不利于提高專項資金使用的質(zhì)量和效率。

（五）專項資金集聚效果有待進一步提高。文化產(chǎn)業(yè)專項資金應遵循突出重點、集中管理、扶優(yōu)扶強、整合資源的原則，重點支持文化產(chǎn)業(yè)大平臺、大項目、大企業(yè)、大產(chǎn)業(yè)建設(shè)和文化品牌的培育推介及人才培養(yǎng)引進。但從安排情況看，各地區(qū)專項資金存在“撒芝麻鹽”現(xiàn)象，支持項目過多造成資金分配過散，削弱了專項資金集聚效果，不利于項目單位借助專項資金實現(xiàn)突破創(chuàng)新，不利于區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)資源的集聚整合。

二、完善文化產(chǎn)業(yè)專項資金管理對策建議

為完善文化產(chǎn)業(yè)專項資金管理，充分發(fā)揮其對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導和撬動作用，建議針對上述問題采取如下措施：

（一）嚴把立項關(guān)，深入推進績效管理。在項目申報受理時，嚴格要求、認真指導項目申報單位關(guān)于項目績效目標和節(jié)點考核目標的設(shè)定工作，對于項目績效目標與專項總體目標沒有直接聯(lián)系或績效目標、節(jié)點考核目標不具體、沒量化的項目，一律不予受理。在項目申報環(huán)節(jié)可組織申報單位自愿參加專題培訓，邀請專家就申報相關(guān)事宜進行輔導講解，內(nèi)容除了申報材料的規(guī)范準備之外，重點是申報項目績效目標的科學設(shè)定，為績效預算和全面績效管理奠定基礎(chǔ)。

深入推進績效管理工作，加強對項目實施單位的引導和督促，全面落實績效責任制，約束其規(guī)范自身財務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理，自覺強化績效意識和質(zhì)量控制。引入常態(tài)化的績效管理體系，指導和督促項目單位積極組織項目年度績效自評及整改，并加強績效運行跟蹤管理，及時糾正項目實施過程中現(xiàn)實效益與績效目標的偏差，保證資金使用的最佳效果。同時，開展獨立的第三方績效評估，強化績效評估結(jié)果運用，將評估結(jié)果作為后續(xù)資金分配和項目決策的依據(jù)，不斷改進和優(yōu)化專項資金的管理，實現(xiàn)閉環(huán)管理。

（二）推進精準支持，調(diào)節(jié)資金使用方式、結(jié)構(gòu)。文化產(chǎn)業(yè)專項資金應著眼不同項目各自發(fā)展階段的需求，本著精準支持的理念，推進動態(tài)化、間接化、多元化、市場化扶持，以小資金撬動大項目，滿足項目多樣化資金需求。一是要依據(jù)相關(guān)管理辦法，明確每一年度文化產(chǎn)業(yè)專項資金支持方向和支持重點，做好頂層設(shè)計，做到指向精準;二是要高度重視申請報告編制、論證和審查工作，防止吹噓拔高申請報告或故意放大投資倍數(shù)等情形，做好衡量精準;三是要變直接支持為間接支持，變單一扶持為多元扶持，加大對文化產(chǎn)業(yè)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共活動以及文化產(chǎn)業(yè)研發(fā)、消費等環(huán)節(jié)等支持，在資金支持上給予多元扶持優(yōu)化資金使用方式，做到方式精準;四是要向重點文化產(chǎn)業(yè)項目、大型文化企業(yè)集團公司重點發(fā)展項目、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)和示范基地、促進文化“走出去”項目等傾斜，做好資金使用結(jié)構(gòu)安排，做到分配精準。

（三）社會效益與經(jīng)濟效益兼顧，實現(xiàn)雙效統(tǒng)一。由于文化產(chǎn)品的特殊性，“雙效統(tǒng)一”一直是文化產(chǎn)業(yè)專項資金使用的一條重要準繩。文化產(chǎn)業(yè)項目要將社會效益放在首位，努力實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的雙豐收。對實行企業(yè)化運作的文化事業(yè)單位的資助，要用于具有公益性的項目，強調(diào)社會效益的同時，應強化綜合產(chǎn)出和經(jīng)濟效益的提升，一定程度上實現(xiàn)“造血功能”。對經(jīng)營性的文化產(chǎn)業(yè)企業(yè)，既要充分考慮文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“商品屬性”和“經(jīng)濟效益”，又要特別重視文化產(chǎn)業(yè)的“文化屬性”和“社會效益”，從多方面綜合考慮出發(fā)，督促項目單位在保證社會效益的前提下，提高項目產(chǎn)出和經(jīng)濟效益。

（四）加大宣傳力度，推進社會監(jiān)督。在政策宣傳方面，要充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視廣播、微信等現(xiàn)代化的信息手段，加大對專項資金相關(guān)政策的宣傳，豐富支持項目的內(nèi)容、成果展示、項目產(chǎn)出等廣告宣傳，確確實實提高政策的知曉度。同時，加強對項目申報的宣傳工作，組織項目申報相關(guān)培訓，讓更多的文化企業(yè)與機構(gòu)更加有效地享受到文化產(chǎn)業(yè)專項資金的支持和引導，從而更好地促進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

在社會監(jiān)督方面，一方面要對專項資金使用安排及所支持項目內(nèi)容、項目申報、實施進展、資金撥付等情況及時進行公示，促進專項資金的政策制定和資金的預算、分配、管理使用公開透明;另一方面要建立健全常態(tài)化監(jiān)管機制，加強對專項資金合法合規(guī)性的監(jiān)督檢查，并及時公開績效評價、績效審計和績效評估結(jié)果，積極接受社會監(jiān)督。

（五）加強政策協(xié)同，形成政策合力。隨著我國文化產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)企業(yè)或項目的政策需求正逐漸由資金支持轉(zhuǎn)向稅收、金融、土地、知識產(chǎn)權(quán)、專業(yè)人才等方面的支持。針對這一需求變化，要高度重視將財政與稅收等政策工具整合使用，從而適應文化產(chǎn)業(yè)不同企業(yè)或項目的多元需求，釋放政策體系整體效應。首先要優(yōu)化專項資金政策，政策制定要考慮到與稅收、金融、土地、知識產(chǎn)權(quán)、專業(yè)人才、文化市場、制定標準等方面政策加強政策協(xié)同，完善政策全方位服務(wù)能力，滿足企業(yè)或項目的多樣化需求;其次要綜合運用政策工具，打好政策組合拳，強化政策協(xié)同推進能力，切實發(fā)揮資金補助、貸款貼息、貸款擔保、績效獎勵、保費補貼等支持方式的最大效用;最后要加強各相關(guān)部門間的合作，建立定期溝通與協(xié)調(diào)機制，針對問題提方案，形成政策合力，協(xié)同推進支持項目，發(fā)揮專項資金的最大效用。

主要參考文獻：

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