精準扶貧的困境與對策研究

李平 伊全勝

摘 要：習近平總書記2013年提出了精準扶貧思想，具有重大的理論及戰略意義。本文著重從精準扶貧的困境和精準扶貧的對策建議切入，闡明了精準扶貧過程中存在著識別不準、幫扶措施不多、幫扶持續性不強、扶貧資金使用不陽光、保障扶貧無法滿足老弱病殘基本生活等困境。明確了精準扶貧要結合工作實際，確立有效機制、加大產業項目扶貧力度、建立長效問責制度、提高保障扶貧力度等對策。

關鍵詞：精準扶貧;困境;對策

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）05 — 0061 — 03

2013年11月習近平總書記到湖南湘西考察時，首次提出了 “ 實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧 ”的重要指示，這個指示被認為是“精準扶貧”重要思想的萌芽。同年3月，習近平參加兩會代表團審議時指出，一定要實施精準扶貧，重點在瞄準扶貧對象，進行分類施策，進一步詮釋了精準扶貧的理念。習近平精準扶貧思想的提出，成為我國經濟社會發展的重要推動力量。在實施精準扶貧過程中，全國各地堅持因地制宜分類施策，取得了一定成效，但結合現有經濟發展新常態，也面臨著一些新的困境。本文結合精準扶貧現有政策，對新常態下面臨的困境進行全面剖析，提出了具有實際可操作意義的對策及建議，希望能夠以點帶面，對精準扶貧即將取得全面勝利過程中面臨困境的對策選擇具有參考借鑒意義。

一、精準扶貧面臨的困境

精準扶貧作為指導我國貧困人口穩定脫貧的重要措施，其效果有目共睹，雖然扶貧工作取得較好成績，但在當前經濟發展新常態下，還面臨諸多困難和挑戰。仍存在識別過程不精準、扶貧缺乏長效機制、扶貧措施有限、制度落實打折扣、保障扶貧輻射有限、部分貧困戶沒有主動脫貧意愿，加大扶貧難度等問題。

（一）識別過程不精準

習近平同志提出精準扶貧重要戰略思想，并指出扶貧重在精準、貴在精準，精準之重要不言而喻。而在精準扶貧過程中精準識別尤為重要，能否將真正地將貧困群體有效識別到扶貧框架中來，決定著扶貧工作的成敗。但在識別過程中很多現實因素制約和影響了識別效果。一是收入核算困難、界定難，無法做到精準。例如土地承包價格每年浮動且農村承包少有合同簽訂，加之成本核算無具體依據、作物售賣價格浮動不定，難以界定具體收入;農作物收成及最終成交價格因農戶零散交易基本無銷售合同而無法確定，造成其實際收入只能估算，無法進行精準識別;年歲已高老人的子女每年贍養費用是否算做收入等暫無定論，且贍養費用具體數目別人無從得知，無法確定具體金額;部分貧困戶存在隱匿財產情況，名下房、車登記在冊政府難以直接掌握，只能通過扶貧開發系統進行比對，用時較長且信息具有滯后性，造成精準識別過程中程序較繁瑣，且容易出現反復現象，均成為精準識別的攔路虎。二是個別貧困戶外出務工，無論其外出年限長短，均難以進行精準識別。一方面因其外出年限尚短，仍需在老家進行收入核算，但其實際收入難以界定，無法確實是否納入建檔立卡貧困戶，另一方面對于外出多年務工人員來說，雖然戶口仍在老家，但同老家人員已經斷了聯系，難以對其現在務工現狀進行確定，是否貧困無從知曉，為精準識別增加了難度的同時，也是精準識別過程中容易被忽視的一個群體，影響精準脫貧的整體進度和效果。三是識別過程公開透明度不夠。精準扶貧雖然已經引入了社會扶貧的力量，但實際在識別過程中仍是鄉村兩級干部進行入戶，對農戶逐戶進行走訪，在核算其實際收入的基礎上，結合鄉村兩級村民代表評議后確實是否將其納入將擋立卡貧困戶范圍，因此，在走訪識別過程中，因村里“老三位”均是在鄉村工作生活多年的“老熟人”，鄰里關系、親戚關系等各種關系網絡盤根錯節，存在關系戶、熟人戶等偏親向友情況，在識別過程中存在將不符合條件的農戶識別為貧困戶的情況，極大的打消了真正貧困農戶的積極性，影響了精準扶貧的成效。

（二）扶貧缺乏長效機制

扶貧工作是十三五規劃中重要的一環，是實現全面小康社會建設的重要支柱，扶貧重在實效，更重在長效。精準扶貧后，現行貧困人口是否穩定脫貧，是衡量我國是否全面建成小康社會的重要標準，因此，在精準扶貧過程中，必須重視長效機制的建設，確定已脫貧的農戶，能夠享有長時間的穩定的合理的脫貧成效，而在實施過程中很多因素影響了扶貧工作的長遠效果。一是借助養殖業進行的扶貧項目長效有限。因養殖業具有自身鮮明的特點，多數養殖家禽類的項目均只能一時改善貧困戶的生活條件，一方面養殖技術的學習成本較大，門檻較高，無法確定所有農戶均能夠有能力學習相應的養殖技術，且養殖成本投入較大，部門農戶無力承擔大額的資金成本;另一方面是養殖業風險較大，一旦遭受流行性瘟疫等傳染疾病則血本無歸，部門農戶無力承受養殖的風險，更是加大了養殖扶貧的難度，降低了養殖扶貧的長效性。二是依托種植業進行的扶貧項目難以抵御市場風險。一方面種植業素來有“靠老天吃飯”的先天缺陷，要想取得良好的經濟效益，天氣因素占有非常重要的先決條件，因天氣等原因不可控，加大了種植業的行業風險，無法保障長效脫貧;另一方面因前期調研不夠，特色作物種植具有一定局限性，信息不對稱造成貧困戶一哄而上突擊種植會導致市場產品積壓，收購價格下降，難以抵御市場風險。三是部分扶貧產業項目存在撤資情況，脫貧效果難以長期保持。個別投資產業項目因突發情況、外地優惠政策、領導更換等因素，存在撤資情況，而由此帶來的就業崗位隨之失業，難以達到長期脫貧的效果。

（三）扶貧措施有限

習近平總書記指出，扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標，各級黨委和政府都要想方設法，探索可復制的經驗。在實際工作中，因各地地域條件限制，制約了部分扶貧措施的實施。一是交通仍是限制扶貧措施的重要因素。“要想富先修路”的口號仍深入人心，究其原因是交通仍是一個地區發展的主要制約因素。幾年來雖然在交通建設方面我們已經取得了一定的成績，但在部門地區，交通仍是限制扶貧脫貧的重要因素，因各地交通狀況不一，部分依靠物流興起的電子商務等項目受快遞物流業影響較大，難以形成規模集聚效應，無法充分發揮其實際效果，在扶貧措施的選擇上就難以達到應有的效果。二是產業扶貧仍很難在鄉村生根發芽。在大部分的鄉村，仍沒有沒有大型產業建設，沒有金融項目，沒有資源可以開發，即使依托精準扶貧，吸引來大型的產業建設，但是仍很難在極為有限的時間內取得較好的實際效果，在提供就業崗位、繳納稅收等方面可以發揮的空間仍十分有限。三是貧困戶群體貧困類型不同，因戶施策難以全覆蓋。習近平總書記提出了“六個精準”為精準扶貧保駕護航，其中精準施策非常重要，即因戶施策，根據每個貧困戶的致貧原因、發展潛力等實際情況逐戶確定脫貧措施，分類引導，具體施策。但在實際扶貧過程中，面對無勞動力、無工作技能、無兒女等年事已高的貧困戶，除使用保障性扶貧措施外仍沒有有效的扶貧措施可以實施，同時不可忽視的事實是，這部分貧困戶占整個貧困群體的比重較大，無法將其全部納入保障性扶貧措施當中來，成為了扶貧過程中的不穩定因素，給精準扶貧造成了一定難度。

（四）干部素質不高，制度落實打折扣

精準扶貧的實施主體是鄉村兩級干部，現有農村基層干部整體素質偏低，在服務水平、服務能力上較薄弱，導致扶貧制度落實打折扣。一是缺乏基礎調研，且鄉村兩級公務人員均年齡較大，干部隊伍中年輕力量新鮮血液較少，對于新時代背景下出現的新問題、新形勢、新挑戰，不能夠很好的把握，在扶貧措施的引導、脫貧方式的選擇上能力有限。同時，對于已有的較好的扶貧脫貧措施，一方面鄉村干部本身不能充分理解其政策含義，導致制度到基層走樣，效果有限;另一方面因其自身能力的局限性，增加了扶貧措施到貧困戶之間的環節成本，不能將扶貧措施的成效發揮到極致。二是缺乏創新意識，大部分鄉村公務人員長年累月生活在基層，對于新鮮事物的認識有限，不能很好的適應新形勢，雖然網絡的普及和使用很大程度上縮小了整個世界的交流成本，但距離公務員人員素質的提升還有很大的距離和空間，在扶貧工作中思路有限，不能充分發揮其主觀能動性，限制了精準扶貧的措施選擇。三是缺乏專業技能，精準扶貧在項目選擇、措施制定等環節，均需要有相應的專業技能的人員進行實施，大部分鄉村公務人員沒有專業技能，受此影響，扶貧成效有限。

（五）保障扶貧輻射有限，力度不夠

實行政策保障扶貧是脫貧攻堅的最后一環，是確保脫貧攻堅戰順利打贏的重要舉措。對于沒有勞動能力、沒有專業技能、沒有兒女且年事已高等貧困群體，只能使用保障扶貧措施來確實其脫貧，在保障扶貧實施過程中，存在以下兩個問題。一是保障扶貧輻射范圍不夠，難以覆蓋到所有需要的貧困戶。二是保障扶貧力度不夠，難以滿足已有貧困戶的生活基本需要。

（六）部分貧困戶沒有主動脫貧意愿，加大扶貧難度

外部幫扶是條件，自我奮斗才是脫貧的真正根本。在實際扶貧過程中，部分貧困戶的脫貧意愿不強，主觀能動性較低。一是主觀上拒絕脫貧，個別貧困戶認為自己一人吃飽全家不餓，得過且過，存在“等靠要”現象;只靠政府救濟，即使自身有一定勞動能力仍拒絕用自己雙手改變自身命運，不配合政府出臺的養殖種植脫貧舉措，好吃懶做。二是存在肢體殘疾但仍有部分勞動能力的貧困戶，以自己身體有殘疾為借口，不積極主動探索脫貧的方式方法，“拿著殘疾證吃低保”，面對政府給出的本可以生產勞動的項目，放棄了主動脫貧的機會。

二、做好精準扶貧的對策建議

（一）建立有效機制，確保各環節精準高效

開展精準扶貧首先要抓好精準識別，通過精準識別，找出貧困戶，了解貧困狀況，分析致貧原因，摸清幫扶需求，為精準施策提供依據。一要規范識別流程。按照統一規范的識別標準和操作流程，嚴格把好群眾申請關、入戶調查關、民主評議關、公示監督關、確認審核關，精準識別出貧困人口，確保把符合條件的貧困人口全部納入進來。二要動員群眾參與。堅持群眾路線，每個環節都聽取群眾意見，堅持民主評議，由群眾評議，讓群眾定奪，確保群眾參與權與監督權。三要堅持公開透明。做到“兩公示一公告”，要有相關記錄和檔案資料，應有的環節一項不能落，該有的程序一個不能少。四要維護社會穩定。村級干部必須把握原則、擺正心態，切忌工作想當然、簡單化，嚴禁暗箱操作，嚴禁優親厚友，嚴禁提供虛假信息，嚴禁拆戶、分戶和空掛戶，杜絕各種矛盾發生，確保貧困戶的權益。

（二）建立長效機制，明確追蹤問責

脫貧攻堅工作落在實效，更應注重長效。一要建立長效機制。從長期脫貧效益出發，建立定期反饋、隨時跟蹤制度，對已經脫貧的農戶定期追蹤反饋，定期聽取意見，定期復查識別，已脫貧人員不脫離視線，跟蹤、反饋、再幫扶三措并舉確保其能夠完全自力更生。二要完善產業項目簽約制度。享受脫貧投資優惠的產業項目簽訂責任書，明確提供就業崗位數量，確保就業崗位的年限、收入等具體內容，規定最低投資年限，確保產業項目能夠長期為脫貧貢獻力量。三是加大干部問責力度。建立責任終身制度，上項目簽訂責任書，嚴防部分領導干部帶資走人，侵害貧困戶利益，同時加大對干部的執紀問責力度，向制度要長效，避免形式主義。同時建立容錯免責機制，對于在脫貧攻堅工作中敢擔當、敢干事、敢啃硬骨頭的公務人員，適當給予容錯免責，督促其放下包袱，摒棄不求有功但求無過的舊思維，樹立擔大任、敢作為的新思想，確保脫貧攻堅順利完成。

（三）因地制宜分類施策，加大產業項目投入力度

一是分類施策。針對致貧原因不同的貧困戶，找出差異，對貧困人口、貧困家庭和貧困村進行科學分類，制定差異化幫扶措施，逐個擊破。建立分類施策政策庫，針對不同建檔立卡人群的致貧原因等內容進行登記造冊，確保后續施策的科學性、可復制性，同時各地區的不用做法、經驗可以推廣到全國，因地制宜，科學決策。二是加大人、財、物的投入力度。對因人財物缺乏而導致貧困的地區，加大人、財、物投入力度，確保精準扶貧不因投入不足影響效果，保證財物匹配，確保實效。三是因地制宜，結合實際開展幫扶。在有特色優勢地區，針對特色優勢項目開展幫扶，結合實際情況大膽實踐。

（四）加大農村干部、扶貧專干培訓力度

農村干部是扶貧攻堅的一線力量，做好農村干部的培訓工作至關重要。一要加強基礎調研能力培訓。扶貧攻堅的各個環節都需要在廣泛調研的基礎上進行，調研能力的提升一方面可以更好的促進分類施策的進行，確保扶貧實效，另一方面在調研能力的基礎上，對服務能力、態度進行培訓，能夠極大的緩解干群關系緊張的實際矛盾，有利于樹立風清氣正的良好營商環境，更好的推動扶貧工作開展進行。二要增強村干部創新能力。通過網絡、新媒體等相關媒介進行培訓，在思想上使鄉村干部能夠大膽的解放思想，真抓實干，從根本上提高鄉村干部的眼界和創新能力，能夠更好的為脫貧攻堅工作注入新鮮血液，保證脫貧攻堅的生命力。三要提高村干部的專業技能。開展鄉村干部專業技能培訓，在一定程度上可以達到幫扶貧困戶的實際效果，在養殖技術、種植技術、建筑技術等專業領域，開展相應的培訓，一方面可以促進貧困戶學習到專業技能，為脫貧攻堅提供內生動力;另一方面對鄉村干部進行技能培訓，能夠更好的提升幫扶效果。

（五）提高保障扶貧廣度及深度

保障扶貧大部分體現在將部門沒有勞動能力、年事已高的貧困戶納入低保、五保等最低生活保障范圍，提高其生活質量，確保貧困戶能夠享有最基本的生活保障。因此，為了確保保障扶貧能夠切實取得實際效果，在廣泛調研的基礎上，一方面要增加保障扶貧的輻射范圍，提高保障扶貧的廣度，確保真正需要保障扶貧的貧困戶全部納入保障范圍，做到應納盡納;另一方面根據實際情況適當調整現有保障力度，各地區應根據自己地區現有消費水平，測算最低生活保障的具體金額，必須確保能夠滿足貧困戶的基本生活需求，讓老弱病殘貧困戶沒有后顧之憂。

（六）扶貧更扶志，調動貧困戶脫貧積極性

內因是事物發展變化的根本，只有把好主動脫貧這一關，才能從根本上解決脫貧攻堅難題。對于仍有部分勞動能力，有一定專業技能，或者缺少資金支持的貧困戶，一定要通過各種方式調動貧困戶積極性。利用親友動員、干部支援的方式讓其重拾對生活的信心和希望，能夠發自內心的主動脫貧，采取給項目、給場地、給資金扶持等方式，確保其在有主動脫貧意識后能夠順利脫貧，扶貧扶志雙措并舉，一定能夠確保貧困戶盡早脫貧。

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〔責任編輯：孫玉婷〕