行政倫理視域下：“放管服”改革中的行政責(zé)任構(gòu)建芻議

張龍 張志明

摘 要：政府推行“放管服”改革，而改革實(shí)施的成效有賴于行政人員秉守行政倫理理念盡職盡責(zé)地落實(shí)行為，需要在行政行為中注重對行政人員的行政責(zé)任進(jìn)行規(guī)范與整合。本文以“放管服”改革中行政倫理視域?qū)π姓?zé)任體系邏輯，在行政倫理視角生成“放管服”行政的內(nèi)部責(zé)任認(rèn)同性內(nèi)驅(qū)力和外部責(zé)任壓力性規(guī)制力的機(jī)制，內(nèi)化“放管服”改革中行政人員的行政責(zé)任以便更好地為“人民對美好生活需求”的服務(wù)。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革;行政倫理;行政責(zé)任

中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）06 — 0068 — 03

2018年6月李克強(qiáng)總理在全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上指出：“進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，突出重點(diǎn)難點(diǎn)，推動放管服改革取得突破性進(jìn)展;落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。”〔1〕行政倫理導(dǎo)向的理念對于履行“放管服”改革中的行政責(zé)任，不折不扣地加快打通“放管服”改革的“最后一公里”，提高服務(wù)群眾質(zhì)量，有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政倫理產(chǎn)生的背景與內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代西方國家開始廣泛探討行政倫理，對行政倫理的理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵、倫理范式、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成果等方面進(jìn)行研究。美國弗雷德里克森認(rèn)為：“倫理是一個哲學(xué)、價(jià)值、道德準(zhǔn)則的世界，而行政則屬于決策和行動的世界。倫理是抽象的，而行政實(shí)踐是具體的。”〔2〕這表明行政倫理是在具體的決策和行動實(shí)踐中所堅(jiān)持的倫理哲學(xué)、價(jià)值和道德行為準(zhǔn)則活動。從20世紀(jì)90年代中期開始到21世紀(jì)新時代，我國學(xué)術(shù)界不斷深究行政倫理的概念界定、學(xué)科性質(zhì)、框架體系等問題，以及行政制度倫理、行政責(zé)任倫理、行政人格、行政倫理失范和行政倫理困境等問題，提高行政倫理學(xué)的理論研究深度。〔3〕進(jìn)入新世紀(jì)后國內(nèi)大致從行政主體、倫理學(xué)范式和多維度視角〔4〕界定行政倫理。有學(xué)者指出“西方行政倫理就是行政官員管理社會公共事務(wù)過程中行政道德觀念和行政道德活動以及行政道德關(guān)系的總和”。〔5〕

二、“放管服”改革中的行政責(zé)任邏輯分析

責(zé)任是建構(gòu)行政倫理的關(guān)鍵概念。〔6〕行政責(zé)任倫理“指行政活動主體對社會需求的積極回應(yīng)及對自身行為后果的倫理擔(dān)當(dāng);即政府組織和行政人員在回應(yīng)社會需求的公共行政活動中的行為道德規(guī)范、行政倫理制度、價(jià)值觀念模式的總和”。〔7〕行政倫理中行政責(zé)任可以從責(zé)任體系，規(guī)范引導(dǎo)政府行政人員向更深入、更高階段的“放管服”改革發(fā)展。

在“放管服”改革的行政理念上構(gòu)建責(zé)任體系首先“知責(zé)”、其次“行責(zé)”、最后“嚴(yán)責(zé)”。

首先，行政人員“知責(zé)”，知曉責(zé)任是明確方向。知曉“放管服”的責(zé)任，一是要明曉上級政府的責(zé)任規(guī)定。以責(zé)任為“引擎動力”推進(jìn)“放管服”工作，強(qiáng)化行政人員責(zé)任意識。二是要明曉部門間任務(wù)責(zé)任。針對“放管服”任務(wù)鎖定責(zé)任，上級、同級、下級部門間劃定層級責(zé)任擔(dān)當(dāng)，建立同級部門間協(xié)同合作的機(jī)制。三是要明曉職位責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)帶頭擔(dān)責(zé)守責(zé)，以身作則承擔(dān)并細(xì)分“放管服”責(zé)任。

其次，行政人員“行責(zé)”，踐行責(zé)任是過程，力行“放管服”責(zé)任，一是要“義務(wù)性行責(zé)”，行政人員應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)性任務(wù)、堅(jiān)守“義務(wù)性責(zé)任”。二是要“公平性行責(zé)”。“社會公平是公正地獲得公共服務(wù)，它是實(shí)際運(yùn)作中的平等主義—其基本原則就是每一個公民，都應(yīng)得到且有權(quán)利得到政治系統(tǒng)的同等待遇。”〔8〕公共行政本身就包含了政策公平的責(zé)任感，公共政策要實(shí)現(xiàn)的是普惠的政策，而不是為單一某個人或某一小部分人的政策。“放管服”改革以服務(wù)于社會群眾需求為出發(fā)點(diǎn)，為群眾負(fù)責(zé)。于是政府組織有一個特殊的責(zé)任就是維護(hù)公平—即為政府雇員也為公眾追求社會公平—因?yàn)樗鼈兇碇姟！?〕落實(shí)改革舉措中既要注重按社會公平正義的價(jià)值良德來行事，又要靈活合理的將服務(wù)方式更便利于群眾和企業(yè)需要。政府服務(wù)要以社會公平正義的原則，進(jìn)一步完善“放管服”改革。

最后，行政人員“嚴(yán)責(zé)”，注重考核效果。對于“放管服”實(shí)施的責(zé)任結(jié)果，進(jìn)行問責(zé)：一是要依法追責(zé)、嚴(yán)懲。有關(guān)檢查人員按照要求、查核結(jié)果，對于工作上玩忽職守、故意叼難、服務(wù)意識差、工作進(jìn)展不力等人員要依據(jù)責(zé)任規(guī)定問責(zé)嚴(yán)懲。二是要適度強(qiáng)化正常的心理問責(zé)。防止過度的懲罰將公職人員逼入非正常狀態(tài)，整天生活在恐慌或麻痹之中，明哲保身、無所作為。〔10〕三是要公布問責(zé)懲處結(jié)果、糾偏改進(jìn)工作。及時公布責(zé)任進(jìn)展情況、讓民眾知情，接受人民群眾的監(jiān)督與問責(zé);糾正工作偏差，重申嚴(yán)責(zé)力度，改進(jìn)并實(shí)現(xiàn)任務(wù)。

三、放管服”改革遵循的行政責(zé)任內(nèi)容

“放管服”改革的行政責(zé)任遵循的基本內(nèi)容有：（1）“民主行政”責(zé)任。民主社會中官僚制行政以民主的方式規(guī)范行政，同時，在民主行政里政府積極回應(yīng)群眾訴求、與公眾互動參與、履行責(zé)任。“放管服”改革重視民眾參與表達(dá)需求愿望，放權(quán)地方、充分調(diào)動地方的積極性，落實(shí)民主責(zé)任;進(jìn)而有“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、“一枚公章管審批”等治理實(shí)效。（2）“道德的行政決策”責(zé)任。“道德的行政決策”用“傾向性利益”標(biāo)準(zhǔn)評判;決策傾向于民意的利益、大多數(shù)人的利益、保護(hù)弱勢群體的利益、合法正當(dāng)程序的他人利益、以及超越短期利益和部門與地方利益之決策，應(yīng)是符合“道德的行政決策”;反之，有“不道德行政決策之隙”。這表明公共行政實(shí)踐治理的公共責(zé)任價(jià)值取向。公共行政道德的決策所追求的是公共利益與公共治理相統(tǒng)一，也是深化“放管服”改革的實(shí)踐治理的責(zé)任內(nèi)涵。（3）“職業(yè)主義精神的公共行政”責(zé)任。美國弗雷德里克森對“職業(yè)主義的公共行政”特征解釋是對公共和社會標(biāo)準(zhǔn)以外的職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注情況。這意味著行政管理人員在遵守法律條文和行政法規(guī)與規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)后，尋求標(biāo)準(zhǔn)以外的公共行政管理職業(yè)主義精神準(zhǔn)則。

四、行政倫理視域下構(gòu)建“放管服”改革的行政責(zé)任機(jī)制

倫理則被界定為一種內(nèi)部的、個人的省察—基于個人責(zé)任的觀念;責(zé)任是從外部查核公共行政官員的一種過程。〔11〕“放管服”改革的行政責(zé)任一方面從內(nèi)部責(zé)任起認(rèn)同性內(nèi)驅(qū)力，另一方面從外部責(zé)任起壓力性規(guī)制力，兩種責(zé)任相輔相成，以生成行政責(zé)任機(jī)制構(gòu)建。

（一）內(nèi)部責(zé)任。內(nèi)部責(zé)任對行政人員個體道德品質(zhì)和個人利益需求期望的因素。

1.行政個體道德品質(zhì)。德性或道德品性特征這一引導(dǎo)我們道德行為的因素成為一種越來越重要的個人品質(zhì)〔12〕。道德品質(zhì)包括忠誠、廉潔、敬業(yè)奉獻(xiàn)、責(zé)任的德性。行政人員在主觀思維上認(rèn)識到公共行政實(shí)踐除了外部規(guī)制的事務(wù)要求及壓力責(zé)任外，要從自我內(nèi)心理解人生意義與工作意義—即自己通過對行政工作忠于職守、誠實(shí)履事盡責(zé)之念，為政清清白白、干干凈凈、兩袖清風(fēng)的廉潔之節(jié)，為民謀事盡心奉獻(xiàn)、敬業(yè)執(zhí)事之責(zé)，安民解憂難不懼困苦、敢擔(dān)當(dāng)、滾石上山的毅力之心，修為自己、戒勉自己、實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。此外，這些內(nèi)心品質(zhì)為公共行政自由裁量權(quán)的實(shí)踐提供了認(rèn)知性的思想認(rèn)同。外部的法律、組織政策、上級監(jiān)督范圍、公眾參與行政所有細(xì)節(jié)都是有限的，所以行政個體道德品質(zhì)變得更有需要性。只有被內(nèi)化的一系列個人道德品質(zhì)才能夠保證既與組織目標(biāo)保持和諧，又能與民主社會中的公民義務(wù)保持一致。〔13〕“放管服”改革中行政人員恪守德性品質(zhì)，提升行政倫理原則認(rèn)同和與此相一致的倫理決策能力，培養(yǎng)行政人員的德性品質(zhì)，使其按政策和德性品質(zhì)原則處理事務(wù)，也是“放管服”行政人員“品質(zhì)化”服務(wù)的必備點(diǎn)。

2.個人期望。時下，商品經(jīng)濟(jì)主流發(fā)展，人民美好需求期望增加，行政人員在為公為民謀利時，克制“私念、損公肥私”行為，但個人適當(dāng)?shù)睦嫫谕麘?yīng)當(dāng)重視并滿足。行政人員“適利”的期望可以從兩個期望營建：一是“保穩(wěn)”期望。“保穩(wěn)”就是行政人員基本的物質(zhì)條件和安全需要的期望，適當(dāng)提高公職人員對生活所需的必需品、營造人際工作環(huán)境和諧上的期望，增強(qiáng)其物質(zhì)和精神的獲得感，減少其基本的物質(zhì)不安全感，安于踏實(shí)工作。物質(zhì)期望是行政人員生存、安全的最基本的“適利”需求應(yīng)當(dāng)注重并兌現(xiàn)，以消減行政人員“不滿意”之氣。二是“激勵期望”。“激勵”主要是行政人員從組織及其他成員那獲得的晉升、尊重、認(rèn)可、成就感、參與性重視、責(zé)任性授權(quán)。“激勵性期望”屬于高級層次的需求，激勵的內(nèi)在驅(qū)動力根治于個人內(nèi)心使行政人員對自己的價(jià)值觀、需求和偏好的深刻意識，以及這些意識與他人之間的價(jià)值觀、需求和偏好之間關(guān)系的深刻意識;“激勵期望”尋求的是一種個人期望、與他人關(guān)系、組織需求之間三者有機(jī)統(tǒng)一下的個人身份認(rèn)同感、尊重感、成就感。“放管服”改革中的行政人員“保穩(wěn)期望”的實(shí)現(xiàn)可以穩(wěn)其心以專工作職責(zé)，“激勵期望”的實(shí)現(xiàn)可以激其志以服為民成就感。

（二）外部責(zé)任。從外部來看，規(guī)制行政人員責(zé)任可以包括行政組織制度、社會期望三種因素。

1.行政組織制度。該制度包括法律政策和工作職責(zé)、任務(wù)與治理機(jī)制安排、參與渠道與程序、問責(zé)懲處機(jī)制的正式權(quán)威性規(guī)定。組織制度對行政人員責(zé)任產(chǎn)生影響，通過明確的政策、責(zé)任規(guī)定來壓實(shí)每一行政層級的紀(jì)律與責(zé)任，對工作任務(wù)執(zhí)行、治理機(jī)制進(jìn)行安排，并且做好組織有關(guān)成員或代表依法參與政策制定、治理的科學(xué)性與公意性上的主人翁責(zé)任感，重視執(zhí)行結(jié)果問責(zé)機(jī)制。一個運(yùn)轉(zhuǎn)良好的行政制度能夠激勵行政個體選擇符合道德性的責(zé)任行為。〔14〕行政組織以合法的制度清晰地界定行政權(quán)力邊界及相應(yīng)的責(zé)任范圍，那么責(zé)任在行政人員內(nèi)心責(zé)任倫理操守和外現(xiàn)責(zé)任倫理操作表現(xiàn)上變得權(quán)威性的必要了，也限制了個人“謀私利而濫用組織資源”的行為。并且許多不負(fù)責(zé)任人員將時間和精力耗在不同的對抗性部門之間的“窩里斗現(xiàn)象”，都可以通過合法的制度予以揭露并得到公開處理。〔15〕行政管理者與被服務(wù)者或被服務(wù)者代表進(jìn)行互動與協(xié)商、做出有公信力的承諾，用良性的權(quán)威制度的外生壓力強(qiáng)化行政主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

2.社會期望。社會期望是人們在不同的方面對于那些工作在政府中的人員所寄予的希望;社會對從公務(wù)員那里獲得服務(wù)和產(chǎn)品的需求，標(biāo)志著社會對道德行為的期待水平。〔16〕社會對“放管服”中行政責(zé)任倫理的期望表現(xiàn)于兩個方面：一是社會對行政人員具有的“公眾意識”期望。公眾是委托人，行政人員是代理人;行政人員治理公共事務(wù)中主動關(guān)心并為公眾利益服務(wù)、積極地讓公眾參與獻(xiàn)言獻(xiàn)策，同時行政管理者具有代表公眾心聲解決民之所需、民之所望，又與公眾互動，激發(fā)公眾參與“放管服”改革熱情的行政意識。二是社會對行政人員安排“公眾參與機(jī)會”期望。在“放管服”行政制度的規(guī)范下行政人員系統(tǒng)地讓公眾或代表參與表達(dá)愿望之機(jī)，重視公眾意愿與決策間的一致性，以使“放管服”政策的開始端與民意交流、公眾對政策執(zhí)行的滿意度與否作為治理標(biāo)尺，終使政策輸出為民意需求所服務(wù)。公眾參與保證了政府是人民的政府這一原則，也是行政人員的一個實(shí)施過程。〔17〕

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕