間斷

周瑛

【摘 要】 間斷-平衡模型能夠較好地解釋公共政策在長期變化過程中穩定漸進和重大變遷交替出現的現象。本文運用該模型來分析南寧市煙花爆竹經營燃放管理規定在二十五年間的變遷，將政策分為初創、間斷、平衡三個階段，并解釋推動變革的動力因素，最后探討間斷-平衡模型如何在我國公共政策領域進行本土化運用。

【關鍵詞】 間斷-平衡模型 南寧市 煙花爆竹

一、導論

近年來，燃放煙花爆竹在我國許多城鎮逐漸被禁止或限制。截至2019年初，全國已有449個城市出臺禁止燃放煙花爆竹的相關規定。今年2月，《南寧市煙花爆竹經營燃放管理規定》（以下簡稱新規）正式施行。其實早在1994年，南寧就已頒布過煙花禁燃令，在往后的25年間四度修改相關政策，到今年的新規已是第五版。筆者認為，南寧市煙花爆竹管理政策的變遷，契合公共管理理論中的間斷-平衡模型。

間斷-平衡模型是20世紀70年代提出來的，最具解釋力的非漸進性研究理論模型之一。理論提出者鮑姆伽特勒和瓊斯借用進化生物學中的“間斷平衡”概念來解釋美國政策變化現象，即政策過程中既有穩定漸進的一面，也有偶爾出現重大變遷的一面。他們用政策圖景和政策場域的互動來解釋政策變化的原因，政策圖景指媒體和公眾怎樣看待政策。政策場域指由權力集團組成的子系統政治，會因為新加入的行動者或自身內部矛盾而發生變化。

間斷-平衡模型現已被廣泛運用于西方公共政策分析學派，但對于中國公共政策的本土化研究還不算多。本文將運用間斷-平衡模型來分析南寧市煙花爆竹經營管理政策變化的歷史軌跡，進而對該模型在解釋中國政策過程中的效力進行縱向探索。

二、政策變遷過程及動力分析

南寧市煙花爆竹經營燃放管理政策的變遷可分為三個階段，分別是政策初創階段、間斷階段和平衡階段。由于這三個階段在價值取向、政策目標和管理手段上皆有較大區別，所以政策的整個變化過程體現出漸進和間斷交替的特點。

（一）初創階段。1994年7月，《南寧市禁止燃放煙花爆竹的規定》頒布，其政策目的是“加強社會主義精神文明建設，維護城市正常的社會秩序和公共安全，防止環境污染”。該規定禁止任何單位和個人在任何時間，在市轄“五區三鄉”范圍內燃放煙花爆竹，禁止在市區內銷售煙花爆竹。違規燃放將被處以罰款甚至五日以下行政拘留。

這項政策無論在煙花禁燃禁售禁運的范圍，還是在違規處罰方式等方面都非常嚴格，這是由當時的歷史背景和政府工作重點決定的。1992年，黨的十四大提出“堅持兩手抓，兩手都要硬，把社會主義精神文明建設提高到新水平”。這體現了在當時大力發展社會主義市場經濟形勢下，黨和國家對社會穩定、公共安全、法制建設和干部群眾思想建設的關注度提升。然而，燃放煙花爆竹，一方面容易引發重大公共安全事故，另一方面屬于古風舊俗，在國內多地被廣泛運用于封建迷信活動中，這與政府提倡改革開放，加快社會主義精神文明建設的目標不相適應，因此在北京、上海率先推出全面禁止燃放煙花爆竹政策后，全國各地政府相繼跟隨出臺禁燃令。

（二）間斷階段。2007年2月出臺的第二版管理規定，將禁止燃放煙花爆竹的范圍明確限定于博物館、加油站等十一類區域，對于快環內的其它區域，在過年期間的大部分時間段允許燃放;處罰方式上也刪除了行政拘留規定。這一變化中斷了原先對煙花爆竹不分時段、不分地點的“全面禁止”規定，標志著南寧市“禁燃令”進入間斷階段。

運用間斷-平衡模型來分析，“禁燃令”的中斷是政策圖景和政策場域相互作用的結果。九零年代末，互聯網在中國開始普及，讓民間一直存在的，對“禁燃令”的質疑和反對之聲找到了宣泄口。同時，老百姓對中國傳統文化的價值重拾關注，紛紛懷念和試圖找回春節的“年味兒”。根據2005年北京市的一項民意調查顯示，80%的人贊成解除“禁燃令”，政策圖景傾向性明顯。另一方面，實施全面禁燃政策，對執法力量和執法投入要求頗高，若要嚴格依法取締燃放煙花的行為，執法成本投入太大，讓地方政府難以承受。政治子系統的內部矛盾，對政策變革提出了要求。2006年1月國務院出臺?煙花爆竹安全管理條例?，一定程度上賦予了地方政府自行確定限制或禁止燃放煙花爆竹的自由。這就從政策場域的角度，為南寧市“禁改限”政策變化提供了法律依據。在政策圖景和政策場域的共同影響下，南寧禁燃政策中斷。此后在2010年和2014年的兩次政策修改，也僅是對2007年版規定的漸進式完善，本質上仍是“限燃令”。

（三）平衡階段。2019年頒布實施的新規，重新將煙花爆竹“禁燃”寫入政策中。與2014年的“第四版”相比，主要變化如下：一是重點關注對環境空氣質量的影響，將“改善大氣環境質量”寫入政策目標。二是由“禁售限售”變為“禁燃限燃”。新規設定的禁燃區基本涵蓋了南寧市的城市建成區，包括快環內的老城區和快環外人口和商業較為密集的新區，同時要求禁燃區內禁售煙花爆竹。三是增加了對攜帶、運輸和存放煙花爆竹的公斤數規定及違規處罰細則。

新規的出臺，標志著禁燃令間斷階段的結束。但與1994年禁燃令的區別在于，新規并未全面禁止煙花爆竹在任何時間和地點燃放，對于建成區以外人員稀少的地段，春節特定時段可以燃放和銷售煙花爆竹，在處罰手段上也不再有行政拘留的規定，這在避免對建成區造成環境污染和安全威脅的同時，又能在一定程度上滿足群眾的節日需求，緩解了突然頒布禁令造成的“民怨”，南寧禁燃令由此進入平衡期。

從限售限燃到禁燃禁售，同樣是政策場域和政策圖景劇烈變動下的結果。首先，2018年國務院部署實施藍天保衛戰行動計劃，對地方的空氣質量提出硬性要求。然而，煙花爆竹在短時間內密集燃放，將會迅速增加大氣污染物濃度，引發環境空氣重度污染，因此有必要實施禁燃。其次，自2014以來，南寧市快環以外的新區由原先的荒蕪一片逐漸演變為人口密集，建筑林立的商住中心，對安全保障和環境質量提出更高的要求。另外，交通運輸和物流行業的蓬勃發展，為人們攜帶運輸煙花爆竹提供了便利條件，也為公共安全埋下隱患，因此必須用嚴管重罰的舉措進行限制。總的來說，新規的出臺，是政府為了調整公共事業管理的方向，順應國家和地方發展的要求作出的改革，是新形勢、新環境、新問題作用下的必然要求。另一方面，近幾年日益嚴重的霧霾和燃放煙花造成的火災事故頻發，在各類媒體鋪天蓋地的報道下引發社會高度關注，輿論再度向減少甚至禁止煙花爆竹燃放傾斜。在上述因素影響下，南寧禁燃令在改良后重新落地。

三、結論與啟示

綜上所述，間斷-平衡模型較好地解釋了南寧市煙花爆竹管理規定的演變過程及其背后的動力機制。禁燃令的變化，正是我國公共管理政策變遷過程的一個縮影。縱觀新中國成立以來的公共政策，既有漸進性變化，也有非漸進性變遷。尤其是近些年來，由于非政府組織和公民的參與，以及互聯網傳媒的強化監督，使得我國公共政策議程設置受外部因素的影響越來越大，增加了政策非漸進性變遷的可能性。對間斷-平衡模型的研究，為我國政策變遷的本土化研究提供了新的途徑和思路，具有積極意義。同時，間斷-平衡模型作為西方舶來品，在運用其進行本土化政策研究時，也要注意兩個方面：一是要注意調整模型的制度結構因素（政策場域），使其符合我國的政治背景和社會實際;二是全面了解政策變遷全過程，準確把握政策變遷的起點和拐點，從而正確地判斷出政策的間斷期和平衡期。

另外，間斷-平衡模型在中國本土化運用的穩定性尚且有待進一步研究。南寧市在執行了十二年相對寬松的“限燃令”后，忽然回歸“禁燃”，且在實施之初就遭遇春節，政策執行效果不盡如人意，遇到部分民眾的抵觸也在所難免。政策圖景即“民意”易受多方面因素影響，如何在政策變革后維持平穩狀態，并且有效執行，避免“朝令夕改”對公信力構成影響，是當今政府必須認真思考的問題。筆者認為，無論是政策初創、中斷還是恢復平衡，在變革以前，都應讓各方面意見有充分表達的空間，讓政策子系統相互協調，實現立法本意與執法成本的平衡。當立法關聯當地風俗時更應格外謹慎，克服倉促立法、盲目立法、跟風立法等問題，不斷提升立法水平。在法規頒布之后，務必要加大力度做好各級政府傳達培訓組織實施，對社會群眾宣傳推廣教育引導的工作，充分運用各種公共資源和社會力量推動和監督政策實施，形成一種“令必行，行必果”的社會氛圍，這樣才能保證政策變革的順利推進。

【參考文獻】

[1] 楊濤.政策變遷的間斷與平衡——一個模型的介紹與啟示[J].合肥學院學報，2011，28（3）：93-96

[2] 南寧市人民政府.南寧市煙花爆竹經營燃放管理規定 [Z].2019-01-24

[3] 南寧市人民政府. 南寧市煙花爆竹經營燃放管理規定[Z].2007-02-09

[4] 南寧市人民政府. 南寧市禁止燃放煙花爆竹的規定[Z].1994-07-27

[5] 周星，周超. 民俗與法律：煙花爆竹作為一個“中國問題”[J].湖北民族學院學報，2018，36（4）：48-58