淺談我國養老保險全國統籌的困境與對策

薛一帆

【摘 要】 作為社會保障制度的重要組成部分，我國養老保險制度從無到有且歷經多次改革，逐步形成當前城鎮職工和城鄉居民養老保險制度新局面。黨的十九大明確提出：完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌。因而實現全國統籌是我國養老保險制度的必然趨勢。但從現實層面看，由于我國社會經濟發展的不平衡和社會公共資源配置的不合理等因素使得養老保險的全國統籌任重道遠，因此從現實入手分析實現全國統籌的困境與解決對策具有一定現實意義。本文在解讀養老保險全國統籌概念的基礎上，旨在從現實出發分析其必要性與存在的困境，并提出可行的解決對策。

【關鍵詞】 養老保險 全國統籌 對策優化

養老保險，即社會基本養老保險，是國家和社會為解決勞動者在達到解除勞動義務的年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度，是我國社會保障體系的重要構成，也是我國社會保障體系中重要的制度安排之一。全國統籌，是指全面統一，綜合籌劃，即以國家為最高主體的總體權量規劃、統一貫徹執行與共同管理調控。自黨的十九大明確強調要加強社會保障體系建設，盡快實現養老保險全國統籌的要求以來，國內學者就基本養老保險制度實現全國統籌的必要性與可行性、制度障礙與可能路徑等各方面進行了廣泛研究，但大多集中于從理論層面入手進行相關實證分析，相對缺乏針對于當前現實困境提出相關解決方案與對策的研究，因此本文著眼于養老保險全國統籌推進過程中的困境，通過分析困境產生的原因，從而得出解決困境的對策。

一、推動實現養老保險全國統籌的必要性

推進養老保險全國統籌對于制度的建立與完善、人民群眾福利的改善與提升具有重要意義。除此之外，因統籌層次帶來的區域政策不統一、生活水平差距懸殊、養老待遇不公平等社會問題也可通過全國統籌得到一定程度上的解決。

（一）全國統籌是養老保險制度統一的關鍵內容

當前我國養老保險實行省級統籌模式，因而不同地區在政策上存在一定差異。在參保繳費方面，重點體現為繳費基數及費率差異;在養老待遇方面，主要表現在不同群體間養老金待遇計發辦法不一樣。除此之外，群體間的養老待遇差距，具體如城鄉居民和企業職工在待遇差距及計發辦法等方面，仍需進一步統籌。

（二）全國統籌是提升養老保險基金使用效率的重要手段

當前我國各地區養老保險基金使用存在不協調不一致現象，部分地區出現赤字的而個別地區存在結余，從整體來看基金使用效率低下。一些省份在繳費標準上或低于或高于全國繳費標準，導致制度出現兩極分化趨勢，而且違背了社會保險基金互助共濟的原則。因而推進養老保險全國統籌，促進各地區政策統一、制度平衡是提高基金使用效率的有效舉措。

（三）全國統籌是確保基金保值增值的有效途徑

養老保險基金在管理上的分散導致了基金難以實現保值增值。在現階段調劑金形式的地方各自統籌模式下，基金管理權事實上存在于市、縣兩級，缺少相應的保值增值手段，基金無效損耗較大。國務院出臺的相關規定雖在宏觀上對基金管理加以規范但在具體實施方面缺乏相應細則導致基金投資與運營仍存在較大問題。推進養老保險基金全國統籌有利于擴大基金規模、增強基金管理能力，從而確保基金能夠保值增值。

二、推進養老保險全國統籌的現實困境

基本養老保險實現全國統籌有利于提高養老保險體系的運行效率，降低運營成本，縮小行業、區域、貧富與身份地位等種種差異，在方向上絕對正確，在理論上基本可行，但在具體改革過程中卻存在較大現實困境。

（一）區域發展水平差距較大，人口分布與結構不均衡

社會經濟發展水平影響著養老保險的收繳能力，因而不同省份間經濟發展水平的差異直接導致了區域間基金收繳懸殊，若實現全國統籌，高收入區域的養老保險基金向低收入區域轉移。養老金較多的經濟發達地區主觀上不支持全國統籌的實施成為阻礙因素之一。另外，我國人口分布和年齡結構不均衡的現狀也拉大了區域間養老負擔比的差異，導致部分地區的養老負擔奇高，從而進一步導致人才外流與低生育率等問題，各種因素交織在一起，成為阻礙基本養老保險實現全國統籌的又一困境。

（二）行政層級龐雜，央地間職能配置錯位

我國是統一的中央集權制國家，最高權力歸屬中央政府，地方政府高度依賴于中央指示，獨立負責意識嚴重匱乏。在養老保險方面主要體現為：各級政府在養老保險金的征收與補貼上難擔重任，向上推諉。央地關系旨在協調中央政府與地方各省區的責、權、利的劃分，但我國目前在此方面仍無清晰明確的分界，缺少較為細致的規范。地方政府相對于中央政府事權較多，財權過少，財權與事權不相匹配，從而引發社會公共資源配置失衡，加劇了地區間發展水平的差距，制約養老保險全國統籌的進程。

（三）地方政府本位思想，企業功利主義

發展初期GDP是中央考核地方政績的主要指標，它在刺激地方經濟發展過程中起到一定的積極作用，但也存在著較大消極影響。在單純政績觀引導下，政府在追求地方集團利益時總是容易忽視單純利于改善民生的如養老保險等公共福利。與此同時，追求利潤最大化的企業難以承擔養老保險制度本身所要求的社會責任，一定程度上阻礙著養老保險基金的收繳與運用。此外，低層次的統籌層次與管理無序的養老保險基金等因素加劇了企業逃避和延遲繳費的情況出現，引發的結果是：養老保險基金往往難以足額按時收繳，基金總量減少，嚴重阻礙了全國統籌的步伐。

（四）社會保險行政體制條塊分割，財政管理體制權責不匹配

從制度層面看，我國養老保險制度呈現“條塊結合，以塊為主”特征，即中央政府各類職能部門。地方各級政府形成縱橫交錯的管理模式，使得地方政府各自為政，協同發展難以推進。財稅體制改革后，各級地方政府承擔了養老保險的主要責任，造成基層財政困難和區域差異加劇的局面。此外，地方政府間的轉移支付由于分權制下的財政管理體制的固有弊端而無法正常發揮其資源配置、協同發展的作用。因而當前財政體制是阻礙養老保險全國統籌的重要因素，下一步應進一步深化財政體制改革，著力推進央地財權事權責任劃分。

三、推進我國養老保險實現全國統籌的政策建議

不斷提升統籌層次，進而實現全國統籌是我國養老保險制度發展的整體趨勢與重要目標。但現實中存在諸多阻礙因素與困境，各級政府應當在了解現實狀況的基礎上，充分發揮政府職能，從制度體制層面入手，著力解決種種阻滯和障礙，達到全國統籌這一最終目標。

（一）強化全國統籌經濟基礎，創設統一信息服務平臺

我國經濟發展失衡嚴重影響了全國統籌進程，也引發了一系列社會問題。因此應當注重促進區域經濟的協調發展，建立科學合理的協同發展機制，培育良好的區域協同關系，推進政府間轉移支付順暢，實現優勢互補。另外還應當注意縮小區域經濟發展差距，加強基礎設施建設以改善人民生活水平懸殊現狀，實現民眾總體上均等的生活待遇。進入信息化時代，信息成為至關重要的公共資源，因而應當建立一個統一完善、安全穩定的養老保險信息系統，實時準確地登記、更新、整理、呈報、維護本地參保者的個人基本信息，使中央政府與地方各級政府之間實現信息實時共享，既為中央政府統一管理地方養老保險事務提供了依據，同時也可以實現在大數據與云計算基礎上對養老保險的精細化管理。

（二）調整養老保險基金籌資模式，完善基金計發辦法

由于當前條塊分割的省級統籌模式，養老保險基金的收入、支出與管理均在各地方內進行自行協調，基金無論結余或缺口均由本級政府進行支配或填補。因此調整養老金籌資模式，使其在全國范圍內統籌使用尤為重要。在推進全國統籌的早期，可由中央集中向地方征集一定數量資金形成中央調劑基金，以對存在基金缺口的地區進行財政補貼。隨著全國統籌進程的加速，地方政府逐漸將養老保險基金全額集中至中央，由中央政府統一管理調配。另外，在當前我國養老保險基金計發模式下，個人養老待遇與當地經濟發展及工資水平緊密關聯，但由于各地區工資水平差距較大，此種待遇確定方法在一定程度上加劇了貧富差異，因此在薪酬標準的選擇上應采用全國平均工資水平，而非地方平均工資水平，以實現全國范圍內的普遍公平，達到全國統籌的基本要求。同時還應配合采取中央返還部分資金作為補償向低收入地區和人群適當傾斜等措施。

（三）理順央地關系與職能，建立養老保險垂直經辦體制

在現行分稅制財政體系下，養老保險開支主要由地方負責或中央與地方共同負責。在事權方面，參保登記、基金征繳工作應該由地方政府負主要責任，信息管理、待遇計發工作應該由中央負主要責任。在財政責任方面，中央和地方應當按照實際情況共同承擔財政補貼責任，從而有利于平衡央地間財政責任。由我國養老保險實踐可知，屬地管理模式拉大了地區間的差距，對于在提高統籌層次毫無益處，而垂直管理模式因有利于改善各級政府及相關工作人員的工作效率而更加符合當前全國統籌的要求。因此應當打破“不合時宜”的屬地管理模式，重組重啟各區域養老保險經辦機構，建立統一、獨立的專業化管理體系，并建立相關監督體制，在系統內對養老保險的運營流程、基金調度等各方面實行自上而下的監管，從而早日達成養老保險基金統收統支的重要目標。

（四）強化企業社會責任意識，創新養老保險全國統籌理念

企業應當樹立正確的價值觀，規范其內部管理，弘揚企業文化，完善運營和流程的種種規章制度，帶動提升社會使命感，增強社會責任意識并積極承擔相應的社會責任。同時，政府要利用好媒體輿論力量，完善相關法律法規與政策制度，必要時對相關企業采取強制措施促使其履行應盡的社會責任。另一方面，應當進一步深化養老保險全國統籌理念，使各級地方政府與廣大人民了解到全國統籌是符合我國國情、適應社會發展要求的必要趨勢。因此下一步應當妥善宏觀與微觀層面利益關系，充分調動積極性，共同建設新型養老保險制度。除此之外還應加強宣傳力度，提高全國統籌在群眾的接受度與信任程度，用戰略的眼光看待短期效益與長期效益，處理好兩者之間關系，全面推進養老保險全國統籌進程。

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