刑罰執行一體化存在的風險及其對策分析

摘 要 構建刑罰統一執行體制，是中央對司法體制改革的頂層設計，刑罰統一執行面臨的首要問題是執行主體統一，必須解決刑罰執行權的屬性問題，才能準確將刑罰執行權統一賦予特定國家機關。刑罰執行權是行政權中的司法行政權，刑罰統一執行權賦予司法行政機關具備憲法的合理性。完成刑罰執行一體化的任務，必須解決執行機構的并轉重組及執行機權利的梳理重整，刑罰執行一體化改革會降低公安機關破案率，監獄押犯數量增多等執法風險，是刑罰執行一體化改革的應然選擇。

關鍵詞 刑罰執行 一體化 司法風險

作者簡介：韓立新，廣州市白云區人民檢察院刑事執行檢察科科長，研究方向：刑事司法實務。

中圖分類號：D926 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.283

2014年，黨的十八屆中央委員會通過《推進依法治國若干重大問題的決定》，提出統一刑罰執行體制的要求，學術界針對統一刑罰執行體制問題展開了熱烈的討論。構建統一刑罰執行體制已成為學界共識，本文重點論述統一刑罰執行體制下，如何構建統一的刑罰執行主體。

一、刑罰執行權的權力屬性

刑罰統一執行主體的確定是憲法問題。我國憲法規定，國家權力包括立法權，審判權與檢察權。刑罰執行是刑事司法的最后環節，刑罰執行權權限內容不具備司法權的裁判性，被動性的特征。刑罰執行權不屬于立法權，檢察權。刑罰執行權應屬于行政權。

（一）刑罰執行權是行政權

關于行政權的界定學界有不同的理解，有觀點認為行政權是行政機關管理國家內政外交事務的權利。有觀點將行政權界定為行政機關執行法律的權利，是國家權利的組成部分。

行政權是由國家憲法賦予的，行政機關對公共事務管理活動的權利，是國家政權的組成部分。行政權包括公共管理權，執法權。行政權具有主動性，實質性、可轉授性、主導性等特征。

（二）刑罰執行權是司法行政權

司法行政權是國家權利系統以管理司法行政事務為主，具有復合性，廣泛性與服務性的行政權。司法行政權行駛一般行政機關不具有的預防犯罪等特殊的司法職能。司法行政管理對象是司法行政事務，司法行政權兼具司法權。

刑罰執行權歸屬司法行機關，在司法行政機關的職責現狀方面具備可行性，現行刑罰種類中的部分剝奪自由刑由司法行政機關執行，再接管生命刑，財產刑及自由刑中的拘役執行具有很大的可行性。刑罰行刑有基本規律可遵循，如執行遵循的原則尺度，審判執行的銜接等，由于監獄與社區矯正機構積累了豐富的執行經驗，在接管死刑執行時，司法機關有章可循。法院對死刑的執行是其附帶的工作職責，難以全力以赴，違背了權力制衡的基本原理，由司法行政機構統一行使所有刑罰的執行權具有可行性。

二、刑罰執行一體化基本步驟

國外刑罰執行體制基本采取一元化模式，大多數國家刑罰執行主體由司法部統一管理，設立執行機構時充分考慮執行中的實施行為，將執行實施行為從法院權利結構中分立，由專門機構行使。一元化刑罰執行體制能夠保證司法裁判的權威性，使判決得到有效的執行，保證刑罰執行對象處理標準的一致性。完成刑罰一體化必須解決執行機構的并轉重組問題。

（一）兩個轉隸

關于看守所的轉隸問題，大部分觀點贊成看守所應整體轉隸司法行政機關。理由有四點：第一，看守所目前存在刑訊逼供等行為造成冤假錯案，看守所內特情人員制造冤假錯案及非正常死亡現象，根本原因是看守所承擔未決羈押職能帶來的后果。看守所不可能具有基本的中立性，要通過各種手段在獲取在押未決的供述。第二，由看守所拘役的有期徒刑，違背了權力分立的原則。第三，看守所轉隸至司法行政機關能夠制約辦案機關的訴訟行為，我國修訂《刑事訴訟法》規定，看守所配合訴訟職能服務于控辯雙方，對偵查機關要配合，如拘留，詢問必須在看守所內進行等規定是對偵查取證的制約。第四，看守所轉隸司法行政機關能有效保障律師會見權等辯護權，律師在看守所會見罪犯嫌人存在一些問題，如保障律師會見的相關設施不完備等，看守所的不重視，源于看守所對律師干擾偵查活動的顧慮，將看守所轉出公安機關，可保障犯罪嫌疑人的合法權益。

看守所整體轉隸至司法行政機關后，公安機關審訊犯罪嫌疑人時需要申請，可有效預防刑訊逼供。羈押期限屆滿時，可提醒公安機關，法院及時辦理變更手續，期滿由于喪失執法前提必須釋放被羈押人，看守所按照法律規定為律師提供會見場所。可有效保證律師的辯護權利，避免牢頭獄霸等不法現象的出現。

現行體制下，法院內設司法警察機構，協助本院的審判，起訴工作，使司法警察的工作淪為輔助地位，法院的審執不分使執行成效大打折扣。2008年，中共政治局通過《深化司法體制改革若干意見》提出，法院有關行政職能化歸司法行政機關管轄，十八屆四中全會提出，推動實行審判權與執行權分離的體制改革，北京市，江蘇省等高級人民法院進行了審執分離的改革，執行標的到位率等有不同程度的提高。

（二）兩個剝離

公安機關承擔的剝奪政治權利違背了權力分立基本原則，刑罰執行不被重視。兩種刑罰的執行應從公安機關剝離。剝奪政治權利實踐中，經常出現公安機關不能對被剝奪政治權利的監外罪犯進行有效監管的情況。被剝奪政治權利的罪犯參加集會或接受采訪等行為，不能像緩刑一樣予以收監執行，導致對罪犯處罰不嚴，使監管考察工作難以開展。

對判處獨立使用驅逐出境的外國人，法院應對罪犯刑事判決書通知副本交付所在升級公安機關，被判處徒刑的外國人刑期滿后執行驅逐出境附加刑，應將判決書送交所在地省級公安機關，驅逐出境轉由司法警察負責，實際操作不會有很大的問題。

三、刑罰執行一體化的風險應對

（一）公安機關破案率降低的風險應對

刑罰執行一體化改革包括行政權的整合調配，會為刑罰執行活動帶來系列的風險。刑訊逼供是造成冤假錯案的決定性因素，近幾年平反冤假錯案原因為刑訊逼供，冤案平反主要原因是真兇落網，刑事案件糾錯模式昭示了我國刑事冤案糾正的艱難，得以糾正的冤假錯案不一定是錯案的全部，存在一定數量的未得以糾錯的蒙冤主體，刑訊逼供普遍化，典型的原因可歸結為偵查人員對口供的過度依賴。

看守所轉隸至司法行政機關，會使刑訊逼供等手段得以遏制，看守所不再輔助偵查的，會對破案率帶來較大的沖擊。

首先要摒棄急功近利的破案率指標，為使刑事案件快破快結，公安機關往往指向性考核政績指標，形成破案率，限時辦結率等，命案必破不符合唯物主義認識論，受證據局限，存在限期內不能偵破的案件。限期破案會為辦案民警帶來巨大壓力，導致非法手段層出不窮。2015年，公安部明確提出取消破案率等不科學考評指標，但未徹底改變考核機制，公安機關偵查工作的績效考核數字指標代替工作價值。現有內部績效考核制度往往過于注重秩序價值，過于注重打擊工，過于偵查效率的實現，量化的一元化評價模式忽視了偵查工作具有多重價值的復合體。最終使績效考核喪失科學性。

（二）財產執行難增大風險應對

罰金執行難一直是刑事執行中的難題，很多法院要求被告人預先繳納罰金，在量刑上從寬考慮，預繳罰金的做法具有較強的實用性，但無法擺脫花錢買刑的質疑，面臨違反了無罪推定原則的職責，但對罰金刑的執行發揮了積極作用。

財產執行由法院轉至司法行政機關，法院不會通過量刑杠桿敦促財產刑的落實，增加行政機關財產刑難的問題，《最高法關于辦理減刑應用法律的規定》明確減刑中，財產刑履行是重要的考量因素，一定比例的服刑人員喪失減刑的機會。

構建訴訟體系化保障機制是應對財產刑執行難的主要方式，我國審前財產保全制度缺失為執行難埋下了隱患。審前程序對犯罪嫌疑人合法財產的查控，與財產刑順利執行直接聯系。疏于對犯罪嫌疑人財產調查，導致財產在判決后難以執行。

檢察機關可以向人民法院申請對犯罪嫌疑人采取財產保全，實施前財政保全應限制在緊急情況下，如司法財政機關認為財產可能被轉移，或已有證據證明在轉移，人民法院可依職權采取扣押等手段防止被執行人惡意減少可供執行的財產。

刑罰的易科指判決宣告的刑罰，因特殊事由不能執行，選擇其他刑罰為執行的代替，德國《刑法》規定，財產刑未繳納的，以自由刑代替。英國法律規定，如治安法官認為拖欠罰金者未能支付負有責任時，可發布令狀將其移送至監獄，興起由皇室法院法官在拖欠時確定。

建立財產刑易科制度十分必要，財產刑不能執行的原因復雜，缺乏不能執行時的替代解決機制，無力改變執行人無財產執行的問題。財產易科制度通過將財產刑執行轉換為自由刑等其他刑罰方法，基本解決了財產執行官程序難以克服的問題，為難以執行的財產刑案創設了法律出路。

（三）監獄押犯數量增多風險應對

我國近年被判處拘役的人數呈現逐年遞增的趨勢，刑罰執行一體化后，拘役犯將由看守所轉至監獄服刑，為監管改造工作帶來一定的風險。全國監獄在押人犯數量高達100多萬，推進刑罰執行一體化改革，監獄的押犯數量會增加，監管改造難度將加大。監獄執法風險更加凸顯，緩刑的加大適用能有效減少入監押犯數量，減刑的加大適用能有效縮短押犯服刑時間，在一定程度上減少監獄在押犯人數，穩步提高緩刑，暫予監外執行的比率是應對監獄犯人數過多的法治路徑。

我國緩刑適用率一直不高，國外緩刑適用率平均為40%，社區矯正制度不完善是法院不愿判決緩刑的主要因素，隨著社區矯正制度的完善，法院的緩刑判決率將有一定程度的提高。

我國多年來假使率極低，影響了假釋制度在刑罰執行中發揮作用。《最高法關于辦理減刑應用法律的規定》明確，罪犯符合法定減刑條件，可優先使用假釋。在司法實踐中國產生的導向作用不明顯，減刑率不高的深層障礙在執法理念的保守，刑罰輕緩化的刑事法治趨勢下，提高減刑率勢在必行。

拘役刑犯的涌入，增加了監獄監管改造的難度。監獄改造手段相對倚重于通過減刑激勵罪犯伏法，大部分短刑犯獲得減刑假釋的概率很小，要探索適合短刑犯改造的模式。

首先，建立監獄與看守所聯合考察機制，將未決羈押期間的表現與監獄記錄相結合，預防短刑犯在監獄考察時間過短無法適用減刑等情形。

其次，構建科學的短刑犯改造模式，短刑犯改造手段應區別于普通犯。可針對短刑犯群體開展適合回歸社會的職業技能培訓，使短刑犯經常感知到監獄外的世界，提高改造的積極性。

四、結語

我國刑事執行監督制度的改革完善，是涉及司法體制的重大改革，現行的刑事執行體制存在諸多弊端，突出表現在執行體制運行不暢，執行效益低下，應采取積極的措施改革執行體制，要堅持在黨中央的統一領導下，做好改革試點工作，制定完善相應的法律，建立一體化刑事執行體制。

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