美國金融監管協調機制的發展及對中國的啟示

朱潔

摘 要：金融監管協調機制是完善金融監管體制的重要環節，也是防范系統性風險的有力保障。2008年全球金融危機后，加強金融監管協調機制建設成為國際共識和發展趨勢。本文分析美國金融監管協調機制的發展和具體做法，并對我國的監管協調機制建設提出啟示。

關鍵詞：美國金融;監管協調機制;啟示

一、金融危機前美國的金融監管架構和協調機制

美國于1999年實施《金融服務現代化法案》后，結束了長達66年的金融分業經營，開啟混業經營時代，但監管體制仍采取機構監管和功能監管相結合的模式。美聯儲（FED）、貨幣監理署（OCC）、聯邦存款保險公司（FDIC）、證券交易委員會（SEC）、商品期貨交易委員會（CFTC）及州政府監管機構對銀行、證券、保險機構實行分業監管;FED對金融控股公司實行并表監管，FDIC、OCC、SEC等對金融控股公司的子公司、附屬公司實行功能監管，即所謂的傘形監管模式。

金融危機前為減少重復監管，美國也建立了一些金融監管協調機制。如在聯邦層面，財政部、FED、SEC、CFTC建立了金融市場工作組（PWG）;FED、FDIC、OCC、聯邦信用合作機構（NCUA）和消費者金融保護局（CFPB）共同成立了聯邦金融機構檢查委員會，該委員會負責制訂統一的監管準則和報告模式，如“駱駝評級體系”等。但此時的金融監管協調機制多為松散的論壇性質，目的是為監管者提供一個交流對話的平臺，不具有強制執行力，協調效率較低，此外，多為同一行業監管機構的協調，沒有一個牽頭者對系統性金融風險負責，也很少開展跨行業的交流協作。

二、金融危機后美國的金融監管協調機制建設

金融危機后，美國為防范系統性風險對金融監管架構進行了大幅調整，在微觀審慎的基礎上構建起宏觀審慎監管體系。宏觀審慎管理和系統性風險防范對金融監管協調提出了更高的要求，為此美國圍繞系統性風險防范建立起跨行業的、統一的監管協調機制，開展了一系列監管協調與合作行動。

（一）機構層面：設立金融穩定監督委員會，統籌推進跨行業監管協調，強化系統性風險防范

金融穩定監督委員會（FSOC）的成員幾乎涵蓋美國主要金融監管機構，是美國層次最高、涉及面最廣的協調機構。委員會由10名有投票權的成員和5名列席成員組成。擁有投票權的成員為九個聯邦金融監管機構成員和1個擁有保險專業知識的獨立成員。FSOC設有副手級委員會以及特別顧問、技術和專業委員會。其中特別顧問、技術和專業委員會包括系統性風險委員會、金融市場設施和支付、結算、清算設施認定委員會、非銀行金融機構認定委員會、監管和處置計劃委員會以及數據委員會等。FSOC通過召開會議形成各項決策，表決通過后付諸實施，會議頻率能少于每季度1次。

（二）立法層面：協調推進監管規則的制訂和細化，減少監管空白

針對危機中暴露出的監管漏洞，美國通過了旨在全面加強監管的《多德-弗蘭克法案》。該法案在許多關鍵問題上只做了原則性規定，政策的實施還需要制訂具體的監管條例和細則，特別是資產管理等交叉性金融產品或監管空白領域。為此，FSOC組織各成員機構對法案中涉及的具體法規和條例進行了梳理和整合，制定了《整合立法路線圖》，提出了系統性風險監測、大型高度關聯金融公司監管等13項重要立法任務，明確了職責機構和立法進程的時間節點。FSOC要求立法的每個階段都要經委員會會議表決通過后實施，還成立了一個跨行業律師團為立法提供法律支持。截至2018年，FSOC已統籌完成或公布了《系統重要性非銀行金融機構認定標準》、《加強非銀行金融機構監管》、《系統重要性金融基礎設施認定標準》、《資產管理活動和產品風險管理》、《貨幣市場共同基金管理》等立法和提案。

（三）行動層面：協調監管機構強化系統性風險識別和防范，加大監管力度

一是FSOC牽頭協調監管機構開展系統重要性非銀行金融機構的認定。FSOC的非銀行金融機構認定委員會和各監管機構專家組成聯合工作小組，進行前期的篩選和評估，提出認定意見提交委員會投票表決。截至2018年，FSOC已經認定美國國際集團、保德信金融公司和大都會人壽保險公司等機構為系統重要性非銀行金融機構。

二是定期發布年度報告，分析系統性金融風險和隱患，督促監管機構加強監管。雖然FSOC的建議仍不具有強制效力，但具有較高的權威性，監管協調的執行力明顯提高。例如，FSOC在2014年年報中指出非銀行金融機構抵押貸款風險較高，建議加強審慎監管，隨后CSBS建立了抵押貸款服務工作組對非銀行金融機構抵押貸款監管標準進行評估。

三是簽訂雙邊或多邊的諒解備忘錄加強監管合作。除了牽頭推動金融監管機構協調行動外，FSOC也鼓勵監管機構通過雙邊或多邊的諒解備忘錄的形式加強合作。監管機構也意識到協調在交叉性產品監管、信息交流、統一行動方面的重要作用。危機后，FDIC、FED、SEC等機構簽訂了一系列的諒解備忘錄，不僅包括框架性的監管合作協議，也有針對信用違約互換等的具體金融產品的監管合作，合作的范圍和領域明顯擴大。

（四）信息層面：推進金融數據信息標準的統一和信息共享

1.加強立法

《數據問責和透明度法案》要求不同機構要按統一的數據標準通過網絡向公眾公布及時準確的信息。在此框架下，美國主要金融監管機構采用一致的數據字符段和格式從私營部門收集信息;財政部負責明確和統一數據信息標準;所有金融監管報告體系均采用全球法人機構識別編碼;監管機構以開放數據的形式發布監管信息。

2.探索運用信息技術推進信息標準的統一

一是金融研究辦公室提出并積極推進法人實體識別碼系統。該系統為美國境內所有參與金融市場交易的法人實體分配一個獨一無二的身份識別碼，交易各方須嚴格按照準則及時提交并更新相關信息。二是美國財政部、FED等聯合企業數據管理委員會共同推動建立 “金融業務本體”框架。通過模型化方法對整個金融術語以及金融關系進行明確定義并附加上機器可讀的標準化信息。三是構建 “住房抵押貸款識別碼”系統，即為每一筆住房抵押貸款設定一個可追蹤的“終身”識別碼，監管機構可以通過識別碼將原生信貸合約與各級衍生金融產品一一對接起來，從而極大地提高該市場的透明度。目前該系統仍處于醞釀和討論之中。這對我國資產管理業務信息標準的統一和收集有一定的借鑒意義。

三、目前美國金融監管協調機制的不足

雖然危機后美國在加強監管協調、減少監管空白和強化系統性風險防范方面取得了長足進展，但FSOC和各監管機構都沒有采取有效措施減少重復監管，機構的監管負擔較重。例如，美國政府審計總署對16家金融機構開展了調查，半數機構表示需要向OCC和FED報送同樣的信用卡數據和抵押貸款數據。重復和監管過度問題引發了美國的 “金融去監管”討論。2017年特朗普簽發命令要求財政部對美國金融監管規則進行重新審查，同年，美財政部發布了金融監管改革建議報告，報告提出要進一步減少監管重復，加強監管協調。

四、美國金融監管協調機制對的啟示

在當前金融混業經營新趨勢下，金融機構間相互投資現象普遍存在，交叉性金融產品快速發展，風險相互交織并不斷放大，金融監管協調統籌勢在必行。結合美國的經驗和做法，對我國完善金融監管協調機制提出以下建議：

（一）進一步強化金融穩定發展委員會在加強宏觀審慎監管和系統性風險防范方面的作用。賦予其更高級別對交叉性領域和監管空白領域監管職責劃分、指定任命牽頭監管人、解決管轄糾紛的權力。發揮其對監管機構的領導督促職能，提高監管合作效率。

（二）協調完善監管法規，減少制度沖突和空白

一是加強現有法規制度的協調，減少制度沖突。同時要求不同監管機構在出臺重大監管政策之前應充分溝通，確保監管標準統一性。二是協調監管機構加快制訂有關跨行業、跨市場金融工具和金融機構的監管法規，補齊監管短板。三是協調推進監管空白領域立法，如影子銀行、互聯網金融等，將所有金融活動納入監管范圍以內。

（三）加快推進金融數據信息標準的統一，促進信息交流和共享

一是建議出臺統一金融數據信息標準的法律法規，從法律層面上明確各機構的責任和義務。二是各金融監管機構共同梳理、修訂和完善金融統計制度及相關法規，研究制訂金融業標準化統計監測框架，統一工具、產品統計分類與計值標準。加強對交叉性金融產品的分析，制訂統一的金融統計數據標準和口徑。三是借鑒美國先進經驗探索運用人工智能等現代科技手段，加強信息管理和分析，提高金融風險防范能力。

參考文獻：

[1]盛松成和劉西.金融改革協調推進論[N].北京：中信出版社，2015.

[2]Claessens， S. 2014，“An Overview of Macroprudential Policy Tools”，IMF Working Paper.