芻論我國野生動物保護制度之完善

張進

摘要：野生動物的保護事關其個體和種群的安全，更關乎維系自然生態體系完整的全局，而這又是保障人類基本生存空間——自然環境的應有之義。我國當前野生動物保護形勢不容樂觀，野生動物被作為“資源”開發，違法交易大量存在，導致有些野生動物種群銳減并瀕危，殘酷的現實已給我們敲響警鐘！要切實履行我國已加入的野生動物保護國際條約規定的義務，就必須借鑒國外制度建設和保護方法的經驗，應首先從我國制度的建立健全方面入手——結合實際需要，當務之急是進一步拓展野生動物保護范疇、加強地方政府因地制宜的詳實立法、完備棲息地的維護、建立公眾參與機制、注重動物福利制度的確立等。另外，務必從制度層面確保和提供公眾參與的渠道、機會及方法。

關鍵詞：野生動物；保護；制度；完善

一、完善我國野生動物資源保護制度的重要意義

1.保護野生動物的意義

（1）通過個體保護種群

民眾往往很輕易被野生動物保護工作中救助單個野生動物所感動，我們卻未注意到保護野生動物個體更深層次的價值。我們救助野生動物個體的意義不限于單獨某個動物本身，更重要的則是每個野生動物個體背后隱藏的整個龐大的野生動物種群。鑒于野生動物的基因中蘊含著它自身的價值，因此其種群的衍生更加重要。在我們人類與其他物種共存的星球上，無論何種生物都逃不過死亡這一恒定的自然規律，不過種群基因庫能保障各種生物基因永遠不會消亡，使其在地球上能永續存活。故而我們人類不遺余力地將保護野生動物個體作為保護其種群的一種有效途徑。

（2）保護生態系統完整性

生態系統中的食物鏈可以起到調節物質、能量不竭循環流動的作用，整個生態系統的動態平衡憑借食物鏈的這項功能得以維持。生物的種類和數目具備相應的穩定性特征是該種生態系統動態平衡的外部表現形式，因此，生物多樣性的豐富水平就決定了某個生態系統動態平衡的穩定性程度。所以，如若生態系統中的某個細微環節或者其組成成分發生一些變更，則整個系統的動態平衡就有可能發生極大變動。人與生態系統之間存在著互動作用，換言之，生態系統內部構造的變革和功能的改變導致人類生產資源減少、生存環境質量顯著減低。人為活動在破壞生態系統的同時也可以起到恢復生態系統的作用。寶貴的野生動物資源作為整個生態系統的主要構成部分，是地球母親恩賜我們人類的無價之寶，我們必須懷著感恩的心態對待其他生物物種，讓其在地球上存續下去。

2.完善野生動物保護制度的重要意義

（1）切實減緩我國野生動物資源面臨的危機

二十世紀至今將近百年，我國絕大多數野生動物的生存狀態堪憂。根據公開數據顯示，在我國境內，高達260多種野生動物被認定為瀕危程度較高，尚存在一部分野生動物物種遠遠達不到相關規定的最低存活數量指標，這些現狀迫切需要我們立即實施搶救性保護與培育物種工作。在我國境內，已滅絕的野生動物有十余種，還有二十余種野生動物的數量銳減、分布的生態區域范圍顯著變小，距離滅絕僅僅一步之遙。這些野生動物所面對的客觀實際要求我們抓緊從制度層面加以有效保護。

（2）有效履行國際公約義務

結合我國國情對我國野生動物保護的相關制度進行完善是履行所參加的國際公約義務的應有之義，由于對野生動物保護認識不足、制度建設不完善，致使沒有將國際公約內化為國內立法，從而使我國各級政府在履行公約義務方面，依據不足、落實不到位。制度是行動的先導和動力，建立健全野生動物保護方面的制度有利于完善保護環節，并從法律責任方面督促執法機構和人員落實國際條約所定義務。

二、中國野生動物瀕危原因及制度缺陷

（一）我國野生動物瀕危成因

1.野生動物非法貿易猖獗

很多瀕臨滅絕的野生動物都具有相當高的經濟價值，使得走私者受利益驅動，高度關注這些物種。近些年，野生動物的非法買賣呈現兩個最22明顯的特征，分別為野生動物制品的單位價值高昂和總量龐大。人類不惜一切代價，無節制的獵捕與無休止的開發活動致使野生動物極有可能面臨“經濟滅絕”。

2.食用野生動物現象普遍

隨著經濟的發展，人們的消費觀念變成不斷追求、享受優質的生活條件，食用各種野生動物在我國普及開來。廣東等南方地區的飲食文化里，飛禽走獸均沒有不能食用的。另一方面，一些人以身穿野生動物皮毛制作的衣服、手提野生動物皮加工制作的背包作為自己身份地位的象征，催生了龐大的野生動物交易市場，給我國的野生動物保護工作制造了空前的困難。

3.野生動物棲息地破壞嚴重

改革開放以來，我國城市化進程不斷加速，人類社會的極速發展導致人類對野生動物賴以生存的自然環境的需求持續增大，也導致野生動物棲息地被農田、人工林地、人工草地等人造景觀所取代，江河斷流時有發生，由于農田墾殖和森林采伐，棲息地碎片化日益嚴重，惡劣的棲息環境使得很多野生動物物種瀕臨滅絕。

（二）我國現存野生動物保護制度存在的不足

1.調整對象范圍過于狹窄

野生動物保護制度調整范圍過于狹窄體現在以下三個方面：納入保護對象的范圍具有局限性、野生動物的各項權益內容有所缺失、保護制度調整的社會關系不夠全面。在司法實踐中，我們往往忽視了對于管理者自身的約束，人治的弊端凸顯。此外，我們通常把野生動物的珍貴程度和是否瀕危作為是否把它列入保護對象的衡量標準。如此以來就使得我國現有的野生動物保護法律、法規涉及到的野生動物非常少。同時，由于我國的野生動物保護制度不健全、不成熟，只著重對野生動物的生命權予以保護，卻忽略了動物所應享有的其他安全保障的內容。

2.地方立法有所欠缺

通過對我國野生動物保護工作總體狀況的考察，不難發現地方政府對于野生動物的保護工作尚存在一些不足之處，最顯著的問題之一即各級地方政府沒有結合當地實際對國家野生動物立法進一步的細化與詳盡的補充。究其原因，各級地方政府受國家立法的約束，不敢逾越國家立法的規定與其相抵觸，故徑直模仿國家立法的體例和內容，使得地方立法大多成為國家立法的復制品，無法構建符合當地情況的立法體系，實際困境仍懸而未決。

3.野生動物棲息地制度亟待完善

第一，棲息地保護的主體不夠健全。截至當前，有關激勵公民全體積極參與棲息地保護的機制尚未在我國創設，相關法律、法規也有所欠缺。第二，棲息地的保護形式非常單一。在已經建立的保護棲息地的法律之中，許多相關制度尚且存在未涉及的方面，如野生動物棲息地構筑制度等等。第三，法律程序制度過于單一。我國現存的野生動物保護法還未賦予民眾一定的起訴權，也缺乏對相關訴訟權利的具體規定。

4.缺乏公眾參與機制

我們應努力使保護野生動物的力量多元化、多層次。在整個社會中，公眾自發投身于野生動物保護的工作中去，從中也可以享受保護成果，這是一個良性循環。本文認為，在政府的主導下，公眾的積極參與是保護野生動物的根本途徑，應該充分發揮公眾的基礎性作用，但無論從政府還是民間角度，民眾參與的內容、程序、范圍和程度均明顯缺失或薄弱。

三、我國野生動物保護制度的完善

（一）擴大調整對象

從立法層面不斷完善野生動物資源管理的諸如行政程序、行政監督以及行政責任等細則是我們急需進一步解決的問題，要確保行政管理關系在現實意義上被納入野生動物保護法所調整的對象的范圍，使該法所能夠調整的社會關系覆蓋面更廣泛。另外，現有立法確定受保護的野生動物范圍過小，因此盡可能地將全部已知的野生動物均納入立法保護的范疇中勢在必行。更重要的是，在立法中，要增添對野生動物諸如狩獵、馴養以及收容等規定。在所承擔的法律責任方面，理應補充一些針對殘害、凌虐野生動物等違法行為應負的相關法律責任。不僅要對野生動物以及其賴以生存的自然環境加以保護監管，更不能輕忽野生動物健康的生存狀況的維持。

（二）健全野生動物保護地方立法

我國野生動物保護地方立法的許多弊端日益凸顯，這些弊端嚴重制約了各級地方政府靈活地發揮行政管理職能。為了進一步完善地方立法，在制定、修改等各個環節務必做到以下幾點要求：

1.國家法律賦予地方以一定的立法權限，地方應充分利用這一立法權，在綜合考量當地實際的情況下制定出能保證野生動物保護工作順利開展的規范條例。

2.任何地方立法均不得違背憲法，也不得與國家法律、法規相抵觸。地方政府在立法時應將國家法律和各項行政法規作為依據，與《中華人民共和國野生動物保護法》保持一致。

3.地方政府應結合當地的現實情況，強化法規的可行性，確保地方的立法具備可操作性。如此一來，才可以真正做到改革決策、發展決策和立法決策的有機統一，保障法律的貫徹落實。

4.在制定相關法律、法規時，應該著重研究立法技術。同時要積極借鑒外國對野生動物保護成熟的立法經驗，并參照國內其他地區的相關舉措，多維度建立健全本地的立法。

5.在綜合考量各個省、自治區等行政區劃當地實際時應處理好以下兩點問題：第一，地方實施細則應緊密結合自身經濟、政治和文化實際，以當地野生動物的總體分布情況為基礎，根據存在的弊端適時做出調整。第二，地方實施辦法要以解決當地實際問題為目標，對國家法律未涉及的問題作出有益補充，以較強的針對性為立法原則。

（三）健全棲息地保護制度

我國當前的棲息地制度仍舊很不健全。鑒于該狀況，我們應在以下幾個方面做出努力。第一要擴大自然保護區的覆蓋面，第二應增強對保護區附近住民的賠償力度，拓寬補償的方式。第三要限制相關環保部門的決策權，防止權力濫用。同時，要逐步提高各級環境保護相關行政部門的工作人員，尤其是基層工作人員的綜合素質。第三，保護區所在地區的政府必須做到決策公開化、透明化，積極主動接受群眾監督。

（四）建立公眾參與機制

美國和少數國家被世界上其他國家公認是野生動物的“天堂”，公眾的自發保護功不可沒。我國的野生動物保護立法也應盡快對公眾參與機制作出明確規定，增強我國民間環保力量。應當首先更新宣傳理念，優化宣傳教育的手段。同時，要重視公眾保護管理工作參與機制缺位的問題重視起來。創新參與機制，放寬民間設立野生動物保護團體的限制條件。

（五）增設動物福利制度

我國港、澳、臺地區均對動物福利法有所涉及，但大陸在這一領域幾乎是空白。動物福利的基本內涵即使動物處于健康、歡愉的狀態，具體衡量標準包含動物生理上無疾病、心理上無緊張、壓抑、痛苦等精神問題。出于確保野生動物不遭受人類凌虐的考慮，建議我國也應通過動物福利制度，追究虐待和殘害野生動物的行為人的相關法律責任。應切實考慮我們國家目前現實狀況，制訂出切合我國現階段國情的動物福利法規。起碼應該補充不凌虐野生動物的兜底法條，同時增補與之相對應的懲罰措施，逐步完善我國的動物福利制度。

（西北政法大學經濟法學院 710000）