新中國70年城市經濟政策變遷、歷史貢獻及其啟示

李天健 趙學軍

內容提要：新中國成立70年來，我國城市經濟發展取得了令人矚目的成就，這離不開城市經濟政策的推動。從新中國成立初期的接管城市、恢復生產，到計劃經濟時期的重點工業城市建設，再到改革開放后的城市對外開放體系逐步建立、城鄉一體化，以至新型城鎮化與城市群的成熟，城市經濟政策不斷完善，對促進城市經濟總量增長和結構優化升級發揮了重要作用。未來我國的城市經濟政策，既要堅守以發展為目標，又要秉持“以人民為中心”的基本原則;既要持續全面深化改革，又要保持政策穩定連續;既要促進要素自由流動，又要推動要素結構升級;既要強調以國家戰略為指導，又要注重以地方實際為依據。

關鍵詞：新中國成立70年;城市經濟政策;新型城鎮化

中圖分類號：F290? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）08-0005-10

城市經濟的快速崛起是當今中國引人矚目的成就之一。與新中國成立初所不同的是，城市中的集聚經濟已經成為經濟發展的主流。截至2018年底，我國常住人口的城鎮化率已達59.58%，所對應的是城鎮居民人均可支配收入達到39 251元。與此同時，以城市群為載體的空間一體化成為我國經濟發展的重要表征，而作為呼應，中共中央、國務院早在2006年就將城市群認定為國家新型城鎮化的主體形態，并且自“十一五”以來一直將城市群作為經濟發展的新增長極。可以說，城市的蛻變已經成為70年間我國發展成就的集中體現，并且在未來也將成為引領我國經濟增長的重要引擎。

縱觀新中國70年的經濟發展，一大特征就是“看得見的手”始終發揮著重要作用。無論是在計劃經濟時期，還是在市場化改革進程中，經濟政策都是影響經濟走向的重要因素。我國城市經濟之所以是今天的模樣，也離不開來自“看得見的手”的塑造。因此，站在70年的重要歷史節點上，尤其是身處新時代新征程中，回顧、梳理1949年以來關于城市經濟的重大戰略和重要政策，對于今天更好地認識城市經濟發展的前因后果以及更好地把握未來前進的方向，都是不可或缺的。然而，學術界關于新中國70年完整的城市經濟政策的回顧總結仍然比較缺乏，總是選擇其中的某一片段進行著重分析。本文將新中國70年城市經濟發展的動態演變視為一個整體，以歷史先后來回顧城市經濟的重大戰略和重要政策，并對其發揮的作用和產生的影響進行分析和評價，從經濟總量、城鎮化等方面對70年城市經濟政策的歷史貢獻進行分析，并對城市經濟政策的經驗進行總結，得出相應啟示。

一、新中國70年城市經濟政策變遷

70年來，我國城市經濟政策歷經變遷，雖也出現過違背客觀規律和現實情況的現象，但總體上有效推動了城市經濟的發展和居民生活的改善。城市經濟發展的階段性特征和所面臨的歷史任務不同，在各個歷史階段有所側重，具有鮮明的時代特征。

（一）1949～1952年：接管城市，穩定和恢復生產

新中國成立初期，我們黨在城市建設方面的經驗是欠缺的，但在當時必須面對一些無法回避且要盡快完成的任務。這其中蘊含著一定的邏輯順序，即從接管城市工作，再到穩定和恢復經濟生產。事實上，面對經濟停滯、百業凋敝的局面，我們黨在解放戰爭勝利之前就已經開始思考如何發展城市經濟，在摸索中不斷積累經驗和提高認識。值得肯定的是，我們黨在1947年底至1948年初就已妥善地解決新形勢下的城市經濟政策問題，制定了一整套系統的政策[1]。

1947～1950年的接管城市工作，是奪取全國勝利的重要任務，在接管過程中逐漸形成和完善的一系列政策措施，是我們黨的工作重心順利由農村向城市轉移的關鍵[2]。在此基礎上，我們黨開始著手恢復城市經濟生產，制定和實施了一系列相關政策，經歷了一個從無到有、從不成熟到比較成熟的摸索過程[3]。面對平、津、滬等一些城市解放時市場秩序極度混亂的局面，我們黨果斷采取措施，通過打擊金融投機、平抑市場物價等手段，迅速穩定了城市中的社會經濟秩序，并由此開始逐步恢復經濟生產。其中，一些政策措施的立足點是基于對當時形勢的深入分析和正確判斷，秉持了“一切從實際出發”的原則，產生了良好的效果。例如，作為《中國人民政治協商會議共同綱領》所規定的新中國經濟建設的根本方針——“四面八方”政策，即“公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流”，扶持了私營工商業生產，對迅速恢復、發展和繁榮城市經濟起到了一定的積極作用[4]。同時，沒收官僚資本和建立全民所有制公營企業同時進行，確立工人階級在企業中的領導地位，大力發展公營企業。這些政策有力推動了城市經濟的恢復和平穩發展，為之后大規模開展的社會主義改造創造了良好局面。

應該說，這一時期的城市經濟政策對于迅速穩定戰后局面、恢復生產以及推動社會主義改造都發揮了積極作用，其不唯書、不唯上，不靠老經驗，而是在實踐中探索、創造，這些經驗值得總結、借鑒[3]。同時，這一時期的城市經濟政策已經體現出我們黨“一切從人民利益”出發的基本原則。例如，在平抑市場價格中，政府針對貧困居民實施了“折實儲蓄”①等措施，以及針對城市基礎設施年久失修和供給不足的問題，集中力量整治城市環境，改善市民居住條件，整修道路和增加公共交通，提升供水能力。

（二）1953～1977年：重點建設、冒進試驗與自我調整

“一五”計劃將城市經濟發展納入國家的長期計劃，通過有計劃、有步驟地進行改建或新建以達到適應大規模經濟建設的要求。這一時期的最大特征，是計劃經濟體制下行政指令式的城市經濟政策成為推動城市經濟建設的主導力量。由于自身搖擺、反復以及外部因素沖擊，城市經濟政策經歷了重點城市、重點領域的有計劃建設、“大躍進”中的冒進與隨后的調整以及“文化大革命”中的沖擊和復蘇。

“一五”計劃時期，國家的基本任務是集中主要力量進行大規模項目建設，以建設社會主義工業化的初步基礎[5]。在這一主導思路下，1954年召開的第一次城市建設會議確定了有差異的城市建設方針②：第一類是當時建設的重點，即重點工業項目布局較多、需集中力量建設的新工業城市;第二類是有一定限額以上項目布局、需要擴建的城市，以此達到為新工業區服務的目的;第三類是新建項目不多、可以局部改建或擴建的城市，著重進行城市設施的維護修養;第四類是沒有布局限額以上工業項目的中小城市。然而，由于新工業城市大都選址于經濟比較落后的西北地區，中央為此發動沿海城市大力支援新工業城市建設。到1957年底，大部分新建工業城市已經拔地而起，部分城市也得到了擴建。

“一五”時期的城市經濟政策是卓有成效的，如城鎮地區的就業在這一時期增長超過三倍[6]。但是進入“二五”時期后，國家的城市經濟政策開始遵循“多快好省”的發展總路線，提出了“用城市建設的大躍進來適應工業建設的大躍進”，許多城市為此迅速修訂城市總體規劃，積極擴大城市規模，使得城市的經濟發展出現了“大躍進”形勢。當時，無論是省會、大中型城市，還是一些縣、建制鎮，為了安排“大躍進”中上馬的工業項目，都對“一五”期間編制的城市總體規劃進行了重新修訂，出現了把城市規模定得過大、建設標準定得過高等問題。有些大城市為了適應工業發展的需要，甚至在當時就規劃和建設了衛星城①。城市經濟政策的“大躍進”產生了一系列不利后果。為了及時糾正問題，自1961年起，根據中央提出的“調整、鞏固、充實、提高”八字方針，城市經濟政策也作出了相應改變，即調整城市工業項目、壓縮城市人口、撤銷不夠條件的市鎮建制等。經過一系列政策調整，城市經濟又恢復了較為平穩的運轉，城市建設中的其他緊張問題也都有所緩解。“文化大革命”的爆發使得城市經濟發展再次受到較大的沖擊。

這一時期城市經濟政策不斷變化，多次受到外界干擾，始終處于摸索和實驗的階段，但這一階段也奠定了我國城市工業發展的基礎。計劃經濟體制下形成的城市發展格局對之后幾十年我國經濟的發展產生了深遠的影響，為改革開放之后城市經濟的快速發展積蓄了力量。同時，與其他經濟領域相類似，城市經濟政策的反復探索和調整，也讓決策層意識到冒進試驗無法有效推動我國經濟真正發展，封閉的計劃經濟體制已經無法支撐整個國民經濟繼續前進，而改革開放成為我國經濟發展的必然之路。因此，這一時期的城市經濟政策并不是與改革開放相對立的，而是具有承上啟下的歷史意義。

（三）1978～1997年：對外開放、城鎮化與城鄉一體化

黨的十一屆三中全會作出把黨的工作重心轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策。此后，中央加強了對城市經濟工作的領導。改革開放伊始，國務院就在北京召開了第三次全國城市工作會議，就城市經濟發展制定了一系列的方針、政策：一是控制大城市規模，多搞小城鎮;二是要求全國城市認真編制和修訂城市總體規劃;三是為了協調“骨頭”與“肉”的關系，自1979年起在部分城市②試行將上年工商利潤的5%作為城市維護和建設資金;四是動員地方、企業和國家一起解決城市住宅問題。這次會議為改革開放后的城市改革奠定了基調。此后，我國在推動城市對外開放、城鎮化以及城鄉一體化等方面又制定了一系列政策。

1978年后，我國所構建的對外開放體系投射在空間上就是城市的逐步對外開放。第一個階段首先是沿著“特區—沿海—內地”的方向開始推進對外開放，以1979年蛇口試點為起點，逐步擴大到廣東、福建兩省，1988年設立海南經濟特區，1990年開發和開放上海浦東。第二個階段以1992年“南方談話”為標志，1992年擴大開放浦東、蕪湖等6個沿江城市和三峽庫區，開放哈爾濱等4個邊境和沿海地區省會城市，1996年開放太原等11個內陸省會，最終于2000年在西部大開發戰略實施后擴大到廣大西部地區。

除了逐步建立的對外開放城市體系，改革開放后我國令人矚目的快速城鎮化歷程同樣離不開城市經濟政策的推波助瀾。上文所述以城市的對外開放為代表的積極融入經濟全球化即為推動城鎮化的重要動力之一[7]。20世紀80年代，以發展小城鎮為主導的城鎮化政策，秉持“控制大城市規模、合理發展中等城市、積極發展小城市”的思路，此時的城鎮化依靠農村經濟體制改革和農業生產力提升所釋放的富余勞動力而緩慢推進，以就近城鎮化為主[8]。進入90年代之后，經濟全球化對我國城鎮化發揮了重大推動作用，城鎮化進程由慢轉快，沿海城市對勞動力的大量需求使得就地城鎮化與異地城鎮化并存，農村富余勞動力的流動已經逐步打破傳統的“離土不離鄉”的束縛。與此同時，在20世紀90年代開始的以建立社會主義市場經濟體制為目標的改革中，城鄉經濟體制改革不斷得到推進，城鄉二元體制被進一步打破，城鄉之間的要素流動明顯增多。

從1978年改革開放到世紀之交，在持續推進以市場化為導向的經濟體制改革的歷程中，我國的城市經濟政策愈發成熟，政策設計日趨合理。這一階段的城市經濟政策逐漸具有一定的穩定性，尤其是在宏觀層面不再表現出摸索中的反反復復。在政策的激勵下，我國城市經濟在這一階段取得了快速發展，眾多跨國公司競相在沿海城市建立現代化工廠，上海、廣州、深圳等城市的國際化水平大幅度提升，成為全球城市網絡中的重要組成部分。

（四）1998～2011年：大城市擴張與“土地城市化”

世紀之交，經濟全球化對于我國城市經濟的影響在2001年我國加入世界貿易組織之后更為明顯，區域性的對外開放轉變為全方位的對外開放，開放領域由傳統的貨物貿易向服務貿易擴展[9]。許多城市實現了爆發性增長，我國城鎮的建城區面積在這一時期增長了76.4%，蘇州、東莞、無錫、佛山等城市依托制造業的快速發展，成為這一時期的“明星”城市[7]。

與之前不同的是，這一時期的城鎮化進程以異地城鎮化為主，更加強調市場在資源配置中的作用，這就有力地促進了勞動力的自由轉移，與社會主義市場經濟體制的初步完善形成了呼應。具體來說，“十五”計劃中提出“取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，引導農村富余勞動力在城鄉、地區間有序流動”，此后各部門陸續出臺了一系列支持農村富余勞動力轉移的政策。在這些政策支持下①，外出務工勞動力規模迅速增長，從2001年的8399萬人提高到2012年的16 336萬人。相應地，這一階段的城市發展戰略也開始轉變為“大中小城市和小城鎮協調發展”，但其實際表現出追求大城市擴張的偏向[10]。

這一階段具有鮮明的“土地城市化”特色，即城市經濟的發展得益于土地制度改革，工業園區開發與住房分配貨幣化的雙輪驅動促進了城市基礎設施條件改善以及制造業的繁榮。地方政府通過土地出讓與轉讓獲得了巨大的財政收益，推動了城市房地產市場的繁榮。1998年下發的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》標志著我國住房分配貨幣化的開始，商品房和土地財政正式綁定，城市土地的權能被極大地激活，地方政府逐漸開始走上依賴“土地財政”的道路[11-14]。為了預防房地產的過熱現象，自2005年始，多部門、多地區先后出臺了多項針對房地產市場的調控政策，自此我國開啟了長期的房地產調控時代。

由工業園區開發和住房分配貨幣化雙輪驅動的“土地城市化”是這一階段城市經濟政策的鮮明特點，毫無疑問，其有力推動了城市經濟的繁榮和城市規模的有效擴大。然而，房價持續推高使住房問題成為城市居民的頭等大事，產生了財富分配差距快速擴大的問題。如前所述，雖然進城務工仍然是大量農村富余勞動力的選擇，且人數在不斷增長，但是以高房價、基本公共服務均等化等為代表的一系列問題開始阻礙流動人口的市民化。

（五）2012年至今：新型城鎮化和城市群的成熟

2012年后我國經濟進入新常態，面對新時代新形勢，城市經濟政策沿著既定軌道，依然在發揮相應作用。為了應對新局面，政策制定者對我國城市經濟政策也作出了一定創新。黨的十八大以來，我國進一步加快構建開放型經濟新體制的步伐，先后批準上海、廣東、福建、天津等地設立自貿試驗區，重慶、成都、鄭州、武漢等城市成為這一時期的增長明星，東興、瑞麗、丹東、伊寧、琿春等邊境城市發展迅速，“一帶一路”更是讓我國的經濟軸帶、發展走廊進一步伸展，促進了城鎮格局的網絡化和開放化[7]。

與此同時，與城鎮化相關的改革得到了全面深化，使新型城鎮化成為這一時期的重點。近年來，中央多次強調市場在資源配置中的決定性作用，與此相呼應的是我國城鎮化依然在快速推進，再次進入就地城鎮化和異地城鎮化并重階段。然而，快速的城鎮化使得戶籍制度對于勞動力自由流動的約束愈發明顯，常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率之間的差距越來越大①，“半城鎮化”“不完全城鎮化”等提法被更多的人所接受，農村轉移勞動力市民化問題成為我國城鎮化的重點和難點。有鑒于此，國家提出構建新型城鎮化的目標，并出臺了一系列相關政策。其中，以2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》和《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》為標志，我國城鎮化開始進入以“人的城鎮化”為核心、以提升城鎮化質量為主要目標的新階段。

除了繼續對原有命題給出更加全面、深入的解答外，這一階段的城市經濟政策還立足于對新形勢的正確判斷，助推城市群走向成熟。應該說，政策層面十分重視城市群的發展問題，多次重大政策的出臺已經成為我國城市群發展的重要節點。1982年首次提出“以上海為中心建立長三角經濟圈”，是我國城市群規劃建設的起點。2006年“十一五”規劃中首次提出“把城市群作為推進城市化的主體形態”，標志著城市群在城市化戰略布局中正式登上歷史舞臺。2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》和2015年中央城市工作會議進一步明確“把城市群作為主體形態”，使城市群建設上升為國家重大戰略。城市群不僅構成了我國經濟社會發展的“關鍵少數”和“戰略平臺”，而且也真實展示了我國新型城鎮化的基本結構和主流形態[15-16]。

二、新中國70年城市經濟政策的歷史貢獻

1949年以來，我國城市經濟的發展經歷了恢復、探索、改革和高速增長階段，如今已經成為引領我國經濟社會發展和改革的“火車頭”。梳理1949年以來城市經濟發展的歷史軌跡可以發現，城市經濟發展繞不開城市經濟政策的指導和助力，其在城市經濟總量增長和結構優化升級方面有著重要的貢獻。

經濟總量的增長是衡量城市經濟發展的首要指標，單就此而言，城市經濟政策無疑取得了巨大成就。尤其是改革開放后，在城市經濟政策的推動下，城市市場化改革愈發深入，各種經濟主體紛紛投身市場競爭，經濟活力得以充分釋放。1995年，全國城市市轄區生產總值為3.12萬億元，而到了2014年，全國城市市轄區生產總值增長到39.63萬億元②，占當年全國GDP的61.54%，比1995的50.89%增長了近11個百分點。按照可比價格計算，全國城市市轄區生產總值在這20年間增長了近7倍，增幅達到693.13%。城市產業結構在70年間也不斷得到優化，尤其是改革開放后，在市場化改革的推動下，各城市第三產業發展迅速，對拉動就業和提高居民收入有著顯著作用。全國城市市轄區第三產業所占比重2009年首次超過第二產業，到2014年第三產業比重首次超過50%。

與此同時，城鎮化率的不斷提升也是城市經濟政策的主要成就之一。1949～2018年，我國城鎮化率基本上保持了上升趨勢。其中，1978年是我國城鎮化進程的一個轉折點。在此之前，我國城鎮化率僅僅從1949年的10.64%上升到1978年的17.92%，而改革開放后的40年，我國城鎮化率增長到2018年的59.58%（見圖1）。這無疑得益于相關政策打破了人口自由流動約束，進而帶來了城市規模的明顯擴大。1986年，20萬以下人口的城市占據了絕大多數，100萬以上人口的城市只占全部城市的6.5%。而到了2017年，絕對大多數的城市規模都在100萬人以上，占到全部城市數量的54%。同時，人口規模400萬以上的城市也在明顯增加，到了2017年已經達到19座，其中有4座城市超過千萬人口規模。

快速城鎮化和城市規模擴大在很大程度上有賴于相關政策對城市吸納就業能力的促進和提升。1952年，城鎮就業人員數只有2486萬人，而2017年達到了42 462萬人，比1952年增長了約16倍。70年間，在城市經濟政策的引導下，城市就業由新中國成立初期的基本都集中在國有單位和集體單位，變為改革開放后逐漸向私營企業和個體經營轉移，而在國有單位和集體單位就業的勞動力比重出現下降趨勢。個體經營比重由新中國成立初的長期不足1%增長到2017年的22.01%，私營企業就業人員比重也自20世紀90年開始迅速上升，從1990年的0.33%增加到2017年的31.39%。

對于城市居民來說，70年間最明顯的感受莫過于城市經濟政策帶來的自身收入大幅增長，尤其是在改革開放之后，城市居民人均可支配收入增長迅速，消費水平也隨之大幅提升。1949年后，城鎮單位在崗職工平均工資①曾經長期在較低水平徘徊，直到20世紀80年代中期才出現了增長，而自1997年開始，城鎮單位在崗職工平均工資近乎于直線增長（見圖2，下頁）。改革開放前后城市居民收入增長對比的顯著差異同樣體現出政策的重要性。在收入增長的同時，城鎮居民的消費水平也在持續提升，由1952年的每年人均消費154元增長到2017年的31 032元，按照可比價格計算增長超過了22倍，并且增長趨勢同樣是先慢后快。

除此之外，城市經濟政策的歷史貢獻還體現在推動了我國城市群的發展。從國家政策層面來看，中共中央、國務院對城市群發展高度重視，2006年就將城市群確定為國家新型城鎮化的空間主體，并且自“十一五”以來將城市群作為新增長極，城市群在整個國民經濟中的戰略地位不斷提升。憑借政策助力，城市群空間范圍逐漸擴大，其發育程度也不斷提高，集聚各種資源的能力持續提升。1980～2016年，在國土面積、人口、生產總值、就業、固定投資、利用外資以及財政等方面，城市群在全國所占比重均有明顯提升。例如，城市群名義GDP占當年國內生產總值的比重已經超過4/5，由1980年的70.42%提升到80.73%，全社會從業人員比重由43.37%提升到67.32%。

三、新中國70年城市經濟政策的經驗啟示

70年來，城市經濟政策作為國家宏觀調控政策的有機組成部分，對推動城市經濟增長、提升城市居民生活水平等方面有著巨大貢獻，但是也在某些歷史時期出現了違背經濟發展規律、政策反復調整等問題，其正反兩方面的經驗和啟示都值得總結、借鑒。

（一）既要堅守以發展為目標，又要秉持“以人民為中心”的基本原則

作為宏觀經濟政策的組成部分，70年的歷史經驗表明，城市經濟政策的成敗除了是否符合客觀實際外，關鍵還在于是否堅持了以促進經濟發展為目標。改革開放前的部分時期，正是由于經濟政策偏離了以發展為目標，結果導致生產要素錯配、正常經濟秩序受到沖擊等一系列問題。與此同時，經濟發展也不是簡單的經濟總量增長，還包含著人民收入水平的提高、生活質量的改善，以至對發達經濟體的趕超。因此，城市經濟政策要以發展為目標，來源于對70年歷史經驗的總結，也是未來必須堅持的方向。

無論是新中國成立之初，還是改革開放之后，都把“以人民為中心”作為城市經濟政策必須堅持的基本原則。這是根植于馬克思主義的基本價值追求、科學社會主義的本質要求以及中國特色社會主義始終堅守的價值理念[17]。新中國成立初期，“以人民為中心”的基本原則突出體現在把改善居住條件，解決就業、教育、醫療以及恢復、建設城市供水系統等關系城市居民切身利益的問題作為頭等大事。在改革開放后的城市化浪潮下，國家將實現基本公共服務均等化作為新型城鎮化的核心內容，并在該方面取得了長足進步。在這一過程中，隨著原有的制度障礙逐漸被拆除，進入城市的農村勞動力通過獲得穩定就業的機會使自身真正獲得了市民身份，“農民工”也將成為一個經濟史上的名詞[18]。應該說，正是既堅持了以發展為目標，也秉持了“以人民為中心”的基本原則，才使得城市經濟政策自新中國成立以來在推動我國城市崛起方面的積極作用愈發明顯，也使得城市居民真切地、平等地享受到了城市經濟發展的成果。

（二）既要持續全面深化改革，又要保持政策穩定連續

新中國成立至改革開放以前，“看得見的手”在整個經濟系統中發揮著重要作用，城市經濟系統的運轉同樣依賴計劃經濟體制。雖然計劃經濟體制在當時確實對于穩定城市生產生活起到了重要作用，但是從長期來看還是造成了資源配置的扭曲，使得實際增長率長期低于潛在增長率。改革開放后，我國制定了一系列政策，對經濟體制進行改革，保證了城市經濟的騰飛。首先，城市經濟政策極大促進了民營經濟的發展，有效提升了城市經濟活力。其次，城鎮化的相關政策把勞動力從低生產率產業轉移到高生產率產業，激發了勞動力的積極性，推動了流動人口進入城市就業和生活，真正兌現了人口紅利。最后，需求側的巨大潛力得以釋放，包括城市就業擴大和收入提高產生的不斷增長的消費需求，經濟增長引致的投資需求，以及對外開放獲得的外部需求，使得潛在增長率得以實現。今后很長一段時期，全面深化改革仍將是城市經濟政策的邏輯主線。

改革開放前，政策的反復曾經使得城市經濟發展受到嚴重沖擊，而改革開放后的城市經濟政策則是沿著唯一的邏輯主線在持續推進。從轉變收入分配模式、激發勞動者的積極性、促進民營經濟起步，到20世紀90年代后，市場經濟體制的確立推動國有企業改革和提升對外開放水平，再到進入21世紀以來以新型城鎮化為代表的一系列改革進一步打破阻礙勞動力流動的體制機制梗阻，確立了以城市群為空間主體的發展思路。通過改革開放前后實踐對比可以發現，一條很重要的經驗就是，保持政策穩定性和連續性對維持正常經濟秩序、促進經濟發展至關重要，尤其是當前乃至今后一段時期在面臨內外部嚴峻形勢下，持續全面深化改革和保持政策穩定連續，二者缺一不可。

（三）既要促進要素自由流動，又要推動要素結構升級

改革開放前，大量勞動力被人為地固定在生產率低下的農業部門而無法進入生產率更高的城市部門就業，這不僅沒有促進農業生產率的提升，反而由于資源錯配造成農業產量無法達到預期，生產結果偏離生產可能性邊界，甚至勞動力自身的再生產都無法得到維持[19]。而改革開放后的歷史進程證明，實施促進要素自由流動的經濟政策取得了巨大成功。政策允許勞動力自由流動是快速城鎮化的必要條件，而后者為城市部門提供的大量勞動力也已經成為城市經濟起飛必不可少的要素，人口紅利不僅得到真正兌現，而且對降低統計上的城鄉收入差距有著顯著作用[20]。

與此同時，相關政策的實施使城市勞動力供給數量迅速增加。作為經濟發展所需要素之一的勞動力，其結構在這一時期也由于政策支持而優化升級，尤其是20世紀90年代后期開始的高等教育招生規模的擴大，使得城市中的人力資本得以迅速增長。其背后的邏輯正是隨著經濟發展，城市部門吸納勞動力就業的能力增強，需要人力資本水平的不斷提升，以滿足經濟結構不斷優化的需求。事實證明，對于城市經濟的持續發展來說，人力資本水平的不斷提升，與快速城鎮化起到了同樣重要的作用[21]。可以說，城市經濟在改革開放初期的快速發展有賴于人口紅利的兌現，而之后以勞動力供給結構的優化升級為代表的后發優勢成為我國城市經濟不斷飛躍的主要推動力。

（四）既要強調以國家戰略為指導，又要注重以地方實際為依據

“一五”“二五”時期重點工業城市的建設曾經為新中國工業發展奠定了堅實基礎，這正是把城市經濟政策作為國家戰略規劃一部分的積極體現。而在市場化改革下，城市之間的競爭愈演愈烈，雖然這有效推動了城市生產率提升和產業優化升級，但也在一定程度上催生了“地方保護主義”，加劇了城市間的壁壘，甚至出現了浪費大量資源保護落后產能的情況[22]。在此背景下，針對城市發展的國家戰略逐漸增多，尤其是2006年“十一五”規劃中首次提出“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”，標志著城市群在城鎮化戰略布局中正式登上歷史舞臺。2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》以及2015年中央城市工作會議進一步明確“把城市群作為主體形態”，使城市群發展步伐明顯加快。截至目前，國家明確規劃建設的城市群數量已經達到19個。城市群的崛起是新時期以國家戰略指導城市經濟發展的外在表現[23]。

計劃經濟時期，我國曾經出現過于強調中央指令，而忽視區域特殊性和差異性的情況。改革開放后，不同區域在發展水平和速度上差異明顯，所面臨的問題也不盡相同，這種局面下因城施策顯得愈發重要。尤其是在城市群一體化的進程中，由不同城市實際情況所決定的城市間合理分工協作至關重要，這就需要城市經濟政策充分尊重地方實際，把握地方差異性，發揮地方優勢。為此，在制定和實施城市經濟政策時，強調以國家戰略為指導和以地方實際為依據，不僅是70年有效推動城市發展的經驗，而且是新時代在促進城市經濟轉型中必須堅持的原則。

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Abstract： Since the founding of PRC， the development of China’s urban economic has made remarkable achievements， which can’t be separated from the impetus of urban economic policy. From taking over cities and resuming production in the early days of the founding of PRC to the construction of key industrial cities in the planned economy period， to the gradual establishment of the open system of cities after the reform and opening-up， the integration of urban and rural areas， to the maturity of new urbanization and urban agglomerations， China’s urban economic policy is constantly improving， which has played an important role in promoting the growth of urban economic aggregate and structural optimization and upgrading. In the future， China’s urban economic policies should not only adhere to the development-oriented principle， but also to the people-centered principle. They should continue to deepen the reform in an all-round way and maintain the policy stability and continuity. They should promote the free flow of elements and upgrade the structure of elements. They should also emphasize the guidance of national strategies and the promotion of the upgrading of the structure of elements. Lastly， Emphasis should be placed on the guidance of national strategies and on the basis of local realities.

Key words： 70 years after the founding of the PRC; urban economic policy; new urbanization