人工智能與政府創新治理研究文獻綜述

【摘要】：關于我國政府在“互聯網+”、人工智能時代下的發展轉型與創新，學界已有多位學者進行了研究和探討。人工智能越來越受到國家、社會、市場的重視，如何利用人工智能推動政府轉型，規避人工智能技術帶來的風險，是我國以及全世界學者不斷探索的命題。

【關鍵詞】：人工智能 政府治理 行政倫理

人工智能作為電子政務發展的重要技術手段，受到了國家和社會的廣泛重視，智慧城市、“互聯網+”、云計算、大數據等與現代制造業相結合，促進電子商務、工業互聯網和互聯網金融健康發展，推動政府治理的轉型和發展，加快了我國經濟、文化以及城市化進程，并且在時時刻刻地影響著人們的生活。

一、人工智能的涵義

人工智能是利用數字計算機或者數字計算機控制的機器去模擬、延伸和擴展人的智能，感知環境、獲取知識并使用知識獲得最佳結果的理論、方法、技術及應用系統 。這是2018年人工智能標準化白皮書對于人工智能的界定。目前學界對人工智能的定義不一，人工智能的概念也是一個不斷變化，隨著技術的提升和發展不斷更新的變量。人工智能分為“弱人工智能”、“強人工智能”、“超人工智能”這三個階段，我們目前仍舊處于“弱人工智能”階段，這也是目前學界主流的看法。學者們也從社會轉型、政府治理、智能應用等角度對其進行了定義。

社會轉型的角度。何哲（2017）認為人工智能應與社會的轉型和發展相適應，弱人工智能（Weak Artificial Intelligence，Weak AI）正是我們所處的社會，人工智能還沒有擁有全面的學習能力，只能夠在某一方面幫助人類完成工作。強人工智能（Strong Artificial Intelligence， Strong AI），又稱為通用人工智能（Artificial General Intelligence，AGI），對應的是具有更高的科技水平，人工智能擁有強大的學習能力并進行大量的勞動替代的社會。超人工智能（Artificial Super Intelligence，ASI）對應的是未來社會。在強人工智能的基礎上，人工智能會具有高度超越人類的智慧。超人工智能時代將會是人類與自己所創造的高度智慧生命體的共生形態，這也將是未來人類面臨的巨大挑戰。現如今，弱人工智能在國內外都已經有了一定的實踐經驗，我國電商的繁榮、智能客服的出現和普及是人工智能在市場中的應用，在一定程度上推動著經濟的發展。

政府治理的角度。胡洪彬、倪東輝、倪佳琪、宋京霖認為，弱人工智能沒有自主意識，只是一個用來幫助人類解決問題的輔助工具;強人工智能是擁有了仿人類思維的自主意識智能，在某些層面上是超越人類的。（胡洪彬，2018;倪東輝 、倪佳琪，2017;宋京霖，2018）即機器不再僅是一個“研究心靈的工具”， 本身業已成為“一個心靈”。 從政府治理的角度看，人工智能目前是輔助政府治理社會的一門有效的科學技術，在不遠的將來，人工智能擁有了屬于自己的強大的學習能力和自主意識以后，人類將面臨極大的風險，這也是學者們對人工智能在社會當中運用的爭議之處。

智能應用的角度。仇衛文、陳濤、冉龍亞、明承瀚認為人工智能其是一門新的技術科學，是用來研究、開發、模擬人類智能的理論、方法、技術及應用系統。（仇衛文，2017;陳濤、冉龍亞、明承瀚，2018）筆者贊同這種定義，人工智能是人類所發明的科學技術，本質上是因推動人類社會的發展，造福人類生活而創造的。目前人工智能在機器人、神經網絡、模式識別以及專家系統方面都一直處于不斷增長的趨勢，也取得了較為矚目的成果。人工智能作為當今炙手可熱的前沿科技，它已然走進了普通人的生活之中，融入到了政府轉型和治理當中，為政府的治理創新提供技術支撐。

筆者認為，人工智能的概念會隨著科學技術的進步不斷更新，目前，人工智能仍處于“弱人工智能”階段，仍然是“工具”而非具有高度智慧的科學體。霍金曾預言：未來人工智能也許會是人類的終結者。人工智能的確會為我們帶來許多便捷和利益，但是當“強人工智能”“超人工智能”時代到來之時，人類也會面臨自己所創造出的巨大挑戰。

二、人工智能在政府治理中的難點

隨著人工智能技術的不斷更新和發展，政府辦公將會越來越依賴人工智能。學者們從政府服務領域中總結了人工智能的實踐經驗，將其融入進計劃、組織、協調等管理職能中，提升政府的管理能力和辦公效率，推動政府治理和轉型，由“大政府”轉變為以人民為中心的“小政府”。人工智能的好處很多，但是學界對于人工智能的發展仍有許多爭議，人工智能為政府的治理帶來機遇的同時，也帶來了挑戰。未來社會可能面臨的挑戰大致有政府內部問題、行政倫理、法律問題、信息安全、專業性人才等五方面問題。

政府內部問題。陳濤、冉龍亞、明承瀚指出，政府在其治理結構和治理方法上還存在一定問題。政務服務部門傳統的科層制治理結構導致的效率低下問題仍然存在。傳統以監管為主要手段的治理方式，已經無法對人工智能技術領域進行有效監管。 董立人（2018）、胡洪彬認為，人工智能時代對政府的要求更加嚴格，對政府的技術能力、政務流程優化等問題提出了要求，實現政府的數據共享，才有可能實現政府的智能化。筆者認為，政府想要構建智能化系統，不能僅依靠人工智能本身，自身的體制壁壘和治理方式都需要隨之轉變，優化自身的運作系統，使人工智能發揮更大的作用。

行政倫理。學者們從決策層面、主體性層面、人工智能本身的層面對人工智能所帶來的行政倫理問題給出了分析。劉玉潔（2018）對人工智能替代政府部門工作人員時的資格提出了質疑;詹孟欣（2018）則從人工智能本身提出了倫理問題，即人工智能擁有自主意識以后，是否要給予其“人權”。對此，筆者認為，行政倫理問題一直都存在，人工智能的出現是與我們本身的倫理機制的碰撞，除了以上所闡述的層面以外，還要從已經形成的行政倫理機制去入手，完善相應的法規制度，盡量的去維護公平公正，合理運用人工智能，積極地適應與轉型。

法律問題。由于人工智能是目前的新興科技，與之相匹配的法律制度也就不夠完善，關于此，學者們大致從行政規則、法律規范、責任主體這三個方面進行了研究。在行政規則層面，詹孟欣認為，政府在運用人工智能時應當給出特定的行政規范，必要時可以設立專門的監督機構，維護人工智能系統運作的規范性。在法律規范層面，她認為，目前的人工智能技術缺乏明確的標準和政策限制，有關部門應當盡快出臺人工智能的技術標準，從而規范人工智能的使用。在明確責任主體層面，田瑞（2018）認為，在責任認定、主體性資格上要以立法明確。此外，還有研究者認為，人工智能在代替政府公務人員辦公時，其所作的決策是否具有合法性，有學者擔憂，在未來社會，政府的權威和地位會受到威脅。筆者認為，目前我們仍處于弱人工智能時代，人工智能目前還只是一種工具，但是學者們的擔憂不無道理，對于人工智能的法律規范和法律空白應當被重視且付諸行動。

信息安全。在人工智能時代，人是數據化的人，出行記錄、消費記錄、手機記錄等等，會生成不一樣的數據，根據這些信息，就可以知道人們的家庭住址，手機號碼甚至更隱私的東西，所以數據保護和隱私安全方面就需要被重視起來。學者們普遍認為，人工智能不僅給政府留下了安全隱患，還對公民造成了隱私泄露危機，甚至可能會產生違法犯罪的現象。因此，可通過監管和評估、設立標準、加大懲罰力度來保護信息安全。筆者贊同其論點，在大數據時代，人們的形跡無法隱藏，保護個人隱私，保障公民權利是維護社會穩定和諧的重要手段。在建設智慧城市時，政府往往需要運用人工智能技術，在購買第三方服務時，就需要保證其安全性和合法性，避免信息泄露等危機事件的發生。

專業性人才。我國的關于人工智能的專業性人才相對稀少，胡洪彬認為，人工智能的專 業研發人才必是集專業技術與行業實踐于一體的復合型人才，這類人才的短缺會直接造成政府智能化的現實阻滯。劉玉潔同樣持此觀點，并提出應當重視政府工作人員中專業性人才的的數量和質量。專業性人才的稀少，不僅是政府治理當中的阻礙，更是科技進步，社會發展的攔路虎。筆者認為，應當推動專業性人才的培養，無論是新生力量還是原裝人馬，都需要培養其綜合素質，同時也應當推動政企協作，人才交流。

三、人工智能與政府治理創新路徑

學者們將人工智能與政府治理相聯系，從治理理念、治理模式、評估機制、等方面進行了分析和研究。

治理理念。從1956年在美國達特茅斯（Dartmouth）大學舉辦人類歷史上第一次人工智能研討會開始，人工智能走過了60年的發展歷程。近年來，人工智能得益于大數據、互聯網、學習算法和計算能力的改進，取得了迅猛發展。一些發達國家和新興市場國家高度重視人工智能的發展， 相繼在國家戰略層面上對人工智能做出頂層設計。在各國的人工智能發展規劃中，都把人工智能的必要性和政府介入人工智能的監管作為其中的重要內容。陳偉光（2017）認為，人工智能治理理念是關于人工智能價值觀念的哲學思考。在道德倫理、人權、法律規范、普適性原則等方面均要進行持續的調和及轉變，需要在國內以及國際上尋找一個最大公約束。同時，政府也應當明確治理理念，自身的治理機制和觀念也應當跟上時代的腳步，創新政府治理體系現代化。

治理模式。傳統的治理模式是政府主導的，然而在大數據時代，人工智能時代需要多元化治理體系。我國也一直在做出相應的努力。郭喜、李政蓉認為應當構建制度保障，從頂層設計、智能協作平臺、監督反饋系統三管齊下，促進政府治理現代化發展。（郭喜，2018;李政蓉，2018）翟云（2107）認為，線上和線下相融合的政府服務模式是主流趨勢，因此，應當打破原來單一化的供給模式，在政務服務供給由 “政府端菜”向 “群眾點餐”轉變過程中，能夠衍生出多元化、個性化、便捷化的服務形態。 中國各級政府早已實現了各級政府的相互連接。在大數據時代，強調的是信息的整合和隨處獲取，當前正在努力實現這一點，構建打通政務內部上下層級和不同專業部門的完整的數據體系。 在大數據時代，政府治理模式的轉變已成為必然，各級政府應合理運用人工智能，打造智能化城市，造福人類社會。

評估機制。在政府治理創新領域，若能合理運用區塊鏈技術，對于推動政府服務、政務公開和電子政務的發展有著巨大的作用。因此，監督與評估機制必不可少。郭喜、李政蓉提出，要建立“數據誠信”績效評估體制機制，通過電子化政府績效評估系統對政府中每位數 據使用者、操作者的行為軌跡進行“進行實時、有效的跟蹤評估和監控，從而幫助政府及時糾正工作偏差并持續提高工作效率”。 如今，電子政務越來越受到重視，政府在運用智能系統時，不僅要對公務人員有監督和評估機制，對人工智能也要有反饋和評估機制，有利于改進智能化系統，推動電子政務長遠發展。

綜上所述，學界對人工智能和政府治理創新的理論認識較為深刻，分析了人工智能作為又一影響人類社會的科學技術的優勢與劣勢。但是有關運用人工智能技術推動政府轉型、政府服務智能化、政府治理等實踐層面等實證研究較少。且由于人工智能的發展速度快，在潛移默化之中影響了人類社會，而與之相關的法律體系還不健全，隨之而來的法律、倫理、政府適應及轉型、人的主體性問題等等將會是國家和社會要面臨的一大挑戰。因此，筆者認為，應當進一步從微觀層面去探索政府治理創新的新模式，探究區塊鏈、大數據等新人工智能技術對于在我國政府當中運用的可行性及實際收益。完善相關的法律體系，探索研究與人工智能時代相匹配的新的政府運行機制和社會治理模式。

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作者簡介：相佳楊（1995年—），女，民族：漢，籍貫：陜西咸陽，學歷：碩士研究生在讀，單位：陜西師范大學，研究方向：電子政務