淺談國(guó)家治理現(xiàn)代化與機(jī)構(gòu)改革

劉慶華

摘 要：機(jī)構(gòu)改革要求在國(guó)家現(xiàn)代化治理的背景下進(jìn)行，前期的機(jī)構(gòu)改革關(guān)鍵是以環(huán)繞提升效率實(shí)行的以技術(shù)與流程為主的改革，而對(duì)于結(jié)構(gòu)的改革所包含機(jī)構(gòu)改革要想完成目標(biāo)，在將來(lái)的改革中一定要把握重點(diǎn)，轉(zhuǎn)換為結(jié)構(gòu)的改革。因?yàn)閲?guó)家現(xiàn)代化治理既能是機(jī)構(gòu)改革的目的，也能看成改革的手段。這一機(jī)構(gòu)改革就是說(shuō)明權(quán)力，改革需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、民主政治與國(guó)家法制的原則環(huán)繞政府權(quán)力的合法性來(lái)開展。結(jié)構(gòu)的改革要求在系統(tǒng)考慮與整體推進(jìn)、基層 首創(chuàng)、頂層設(shè)計(jì)與加強(qiáng)動(dòng)力降低阻力和慢慢改進(jìn)方法與激發(fā)方法等方面思考改革的方策。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理現(xiàn)代化；流程改革；結(jié)構(gòu)改革；改革策略

一、機(jī)構(gòu)改革的使命

機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是要完成實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化治理。即使在當(dāng)今國(guó)家治理的主體已向多元化發(fā)展，但在我國(guó)重要的主體依舊是政府。在國(guó)家的政府治理過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。除外，從目的的視角來(lái)說(shuō)，還在于國(guó)家現(xiàn)代化治理是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)必不可少的組成部分。現(xiàn)代國(guó)家的重要特點(diǎn)假若以最干練的話來(lái)總結(jié)，那么就是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、政治民主與國(guó)家法治。這也正好相對(duì)于包含公共管理的三個(gè)最主要的組成部分：政治、經(jīng)濟(jì)、與法律。國(guó)家現(xiàn)代化治理也能夠成為改革機(jī)構(gòu)的手段。改革機(jī)構(gòu)要把國(guó)家現(xiàn)代化治理完成，就一定要參與其他改革體制的互動(dòng)，一定要得到其他改革體特別是政治體制改革的配合與支持。這就讓改革機(jī)構(gòu)在策略與手段上應(yīng)該把改革放在比較大的系統(tǒng)當(dāng)中去進(jìn)行思考，缺少系統(tǒng)和其他支持與分配，改革機(jī)構(gòu)最后是難以達(dá)到目的的【1】。改革機(jī)構(gòu)想要把這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該從結(jié)構(gòu)與流程這兩個(gè)方面進(jìn)行。結(jié)構(gòu)包含的是關(guān)系問(wèn)題、普及流程或功能之間的組合排列和由此發(fā)生的構(gòu)架體制問(wèn)題，它不包含內(nèi)部政府組織層級(jí)的聯(lián)系與部門之間的互相關(guān)聯(lián)，以及由此權(quán)力關(guān)聯(lián)和組織功能的遵循問(wèn)題，也包含政府和外部組織的聯(lián)系，在改革機(jī)構(gòu)中，結(jié)構(gòu)與流程，也是關(guān)系與過(guò)程中互為補(bǔ)充相互促進(jìn)的聯(lián)系。兩者都作為對(duì)方自己存著的條件，關(guān)系界定了運(yùn)作流程的目的與方法。沒(méi)有關(guān)聯(lián)來(lái)明確運(yùn)作的目的與方式，那便沒(méi)有辦法運(yùn)作。而流程就會(huì)不斷對(duì)聯(lián)系的界定與再界定給予所需求的源泉。沒(méi)有這種的來(lái)源，關(guān)系也就沒(méi)有辦法存在。盡管說(shuō)改革機(jī)構(gòu)改革的對(duì)象通常都是政府，目標(biāo)改革是提升政府的工作質(zhì)量效率，成為一個(gè)人民欣慰滿意的政府，但是，僅經(jīng)過(guò)流程與技術(shù)的改革是沒(méi)有辦法把這個(gè)使命完成的，緣由在于，流程一般是由結(jié)構(gòu)所決定的。比如，在結(jié)構(gòu)權(quán)力有殘缺的情況下，追求的效率通常可能轉(zhuǎn)變成對(duì)個(gè)人官員政績(jī)的追要，而與人民滿意毫無(wú)關(guān)系，甚至這樣追求還建立在對(duì)群眾權(quán)利與利益社會(huì)的傷害上。這說(shuō)明，改革機(jī)構(gòu)不可以僅僅限制于改革流程，它要求同時(shí)開啟改革結(jié)構(gòu)。

二、流程改革及局限

機(jī)構(gòu)改革從1982 年始到如今已經(jīng)歷時(shí)三十多年，進(jìn)行了七次。改革機(jī)構(gòu)的特證根本上能夠用“政府內(nèi)部流程 的改革”概括，包含內(nèi)容在以下幾個(gè)方面：

（1）機(jī)構(gòu)與人員的重組與精簡(jiǎn)。 這關(guān)鍵體現(xiàn)在前期的改革中。為了提升行政效率與節(jié)約行政開支【2】，政府的規(guī)模逐漸收縮，人員開始降低。在第前四次改革中，中央政府的機(jī)構(gòu)和與人員都降低了二分之一。

（3）改變運(yùn)作方式。第一是在官僚制內(nèi)部組由上而下的運(yùn)作，根本上增強(qiáng)了其他社會(huì)組織與政府橫向運(yùn)作，這是政府運(yùn)作、特別是公共服務(wù)給予中進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制的效果。在以前的行政中，公共服務(wù)的主要之一的提供者與生產(chǎn)者是政府，改革的一個(gè)結(jié)果是其的分離，其他社會(huì)組織開始擔(dān)任給予公共的職能，政府和這部分組織的委托和代理關(guān)系得以確立。

（4）環(huán)繞運(yùn)作建立起一套有關(guān)的制度規(guī)章。比較明顯的有績(jī)效管理規(guī)章、信息開發(fā)制度、問(wèn)責(zé)制度等等。總之，前期改革的主題是機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)練，后期主體改革的是改變政府職能。這些改革流程改革的目的很顯著，就是通過(guò)程序、技術(shù)的改進(jìn)，組織功能與組織結(jié)構(gòu)合理化來(lái)提高政府的工作質(zhì)量與效率。

三、結(jié)構(gòu)改革的指向

假如說(shuō)改革流程的目的指明是效率，那么結(jié)構(gòu)改革的指向就是權(quán)力。這一權(quán)力包含三個(gè)方面，即權(quán)力的邊界、權(quán)力的來(lái)源、權(quán)力的行使。正因如此，所包含的問(wèn)題都與權(quán)力關(guān)聯(lián)一起的，是因改革多少避免重要的權(quán)力問(wèn)題、制止了體現(xiàn)政治的改革而發(fā)生的，是就眼前流程而忽視結(jié)構(gòu)方面的改革而產(chǎn)生的。假如說(shuō)前期目標(biāo)改革是適宜經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、社會(huì)管理與公共服務(wù)，那么改革結(jié)構(gòu)的目標(biāo)則將會(huì)更加龐大，它要把政治民主政治、國(guó)家法治與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)有關(guān)的權(quán)力政府問(wèn)題完成，解決和這個(gè)有關(guān)的理性價(jià)值問(wèn)題。首先是政治民主【3】。政治民主包含政府權(quán)力緣由的合法性、對(duì)制約權(quán)力、問(wèn)責(zé)與民眾參和管制公共的問(wèn)題。在這里，民主選舉是則是一個(gè)中心問(wèn)題，它是權(quán)力政府合法性的開始，而合法性是政府做什么事情的根本，管制與監(jiān)督，民主決策、都基于由民主選舉發(fā)生的合法性權(quán)力根本。當(dāng)權(quán)力不是出自民眾的給予時(shí)，那么管制與監(jiān)督、民主決策也能將成為無(wú)本之木，它只取決定領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人愛(ài)好。民眾與官員之間沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)，在心理上會(huì)發(fā)生一種和我沒(méi)任何關(guān)系的感覺(jué)。上級(jí)任命讓官員更加地對(duì)上級(jí)擔(dān)負(fù)責(zé)任而不是對(duì)群眾負(fù)責(zé)，因此官員和民眾有沒(méi)有關(guān)聯(lián)，這樣也就發(fā)生權(quán)力在去群眾面前的傲慢，把主次關(guān)系顛倒。

四、結(jié)構(gòu)改革的策略選擇

（一）系統(tǒng)思考與整體推進(jìn)。在系統(tǒng)理論看來(lái)，任何系統(tǒng)都是一個(gè)由各個(gè)部分組成的有機(jī)整體，每一部分在系統(tǒng)中都處于一定的位置，起著特定的作用。部 分之間相互關(guān)聯(lián)，彼此影響，構(gòu)成了一個(gè)不可分割的整體。正如前面指出的，行政體制是國(guó)家治理體系的一個(gè)部分，它與政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化體制和社會(huì)體制共同構(gòu)成了國(guó)家治理體系。十八大提出“全面深化改革”就是從系統(tǒng)的角度去考慮改革的推進(jìn)的，不是推進(jìn)一個(gè)領(lǐng)域的改革，也不是推進(jìn)幾個(gè)領(lǐng)域的改革，而是推進(jìn)所有領(lǐng)域的改革【4】。

（二）加強(qiáng)改革動(dòng)力，降低改革阻力。改革必然要?jiǎng)恿Γ亲枇υ诟母锷弦矔?huì)產(chǎn)生，正因如此，從本質(zhì)上講改革上是一項(xiàng)利益的調(diào)整與分配。得利者一般是動(dòng)力改革的源泉，失落者通常會(huì)成為改革的阻力。依據(jù)力場(chǎng)理論來(lái)講，動(dòng)力比阻力大，改革就將會(huì)繼續(xù)往前。阻力大于動(dòng)力，改革就不斷往后退。為此，改革機(jī)構(gòu)依舊存著一個(gè)怎樣加強(qiáng)動(dòng)力以維持改革勢(shì)頭的難題。

結(jié)語(yǔ)：

改革不僅僅是簡(jiǎn)單地構(gòu)建起完善的中國(guó)特色社會(huì)主義管理行政體制，而是建立現(xiàn)代化的特色國(guó)家治理體系，進(jìn)而全面提升治理國(guó)家能力和治理水平。改革的價(jià)值定義是，更進(jìn)一步做好一切全面工作，不斷提升國(guó)家把握方向、穩(wěn)定大局、規(guī)定方針政策、促進(jìn)改革的定力與能力；建立中國(guó)特色的現(xiàn)代化治理國(guó)家體系，為提升治理國(guó)家能力鋪墊了扎實(shí)的組織基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1]汪玉凱.黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2018，（8）：3-16.

[2]鄭佳斯.深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化 ——"第七屆黃華園學(xué)術(shù)論壇：廣東行政改革 理論與實(shí)踐"會(huì)議綜述[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，31（2）：51-52.

[3]汪玉凱.黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2018，000（008）：P.3-16.

[4]汪玉凱.黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2018，（3）：59-65.