淺談國家治理現代化與機構改革

劉慶華

摘 要：機構改革要求在國家現代化治理的背景下進行，前期的機構改革關鍵是以環(huán)繞提升效率實行的以技術與流程為主的改革，而對于結構的改革所包含機構改革要想完成目標，在將來的改革中一定要把握重點，轉換為結構的改革。因為國家現代化治理既能是機構改革的目的，也能看成改革的手段。這一機構改革就是說明權力，改革需要根據經濟市場、民主政治與國家法制的原則環(huán)繞政府權力的合法性來開展。結構的改革要求在系統考慮與整體推進、基層 首創(chuàng)、頂層設計與加強動力降低阻力和慢慢改進方法與激發(fā)方法等方面思考改革的方策。

關鍵詞：國家治理現代化；流程改革；結構改革；改革策略

一、機構改革的使命

機構改革的目標是要完成實現國家現代化治理。即使在當今國家治理的主體已向多元化發(fā)展，但在我國重要的主體依舊是政府。在國家的政府治理過程中發(fā)揮著不可替代的作用。除外，從目的的視角來說，還在于國家現代化治理是建設現代國家的一個必不可少的組成部分。現代國家的重要特點假若以最干練的話來總結，那么就是經濟市場、政治民主與國家法治。這也正好相對于包含公共管理的三個最主要的組成部分：政治、經濟、與法律。國家現代化治理也能夠成為改革機構的手段。改革機構要把國家現代化治理完成，就一定要參與其他改革體制的互動，一定要得到其他改革體特別是政治體制改革的配合與支持。這就讓改革機構在策略與手段上應該把改革放在比較大的系統當中去進行思考，缺少系統和其他支持與分配，改革機構最后是難以達到目的的【1】。改革機構想要把這個目標實現，應該從結構與流程這兩個方面進行。結構包含的是關系問題、普及流程或功能之間的組合排列和由此發(fā)生的構架體制問題，它不包含內部政府組織層級的聯系與部門之間的互相關聯，以及由此權力關聯和組織功能的遵循問題，也包含政府和外部組織的聯系，在改革機構中，結構與流程，也是關系與過程中互為補充相互促進的聯系。兩者都作為對方自己存著的條件，關系界定了運作流程的目的與方法。沒有關聯來明確運作的目的與方式，那便沒有辦法運作。而流程就會不斷對聯系的界定與再界定給予所需求的源泉。沒有這種的來源，關系也就沒有辦法存在。盡管說改革機構改革的對象通常都是政府，目標改革是提升政府的工作質量效率，成為一個人民欣慰滿意的政府，但是，僅經過流程與技術的改革是沒有辦法把這個使命完成的，緣由在于，流程一般是由結構所決定的。比如，在結構權力有殘缺的情況下，追求的效率通常可能轉變成對個人官員政績的追要，而與人民滿意毫無關系，甚至這樣追求還建立在對群眾權利與利益社會的傷害上。這說明，改革機構不可以僅僅限制于改革流程，它要求同時開啟改革結構。

二、流程改革及局限

機構改革從1982 年始到如今已經歷時三十多年，進行了七次。改革機構的特證根本上能夠用“政府內部流程 的改革”概括，包含內容在以下幾個方面：

（1）機構與人員的重組與精簡。 這關鍵體現在前期的改革中。為了提升行政效率與節(jié)約行政開支【2】，政府的規(guī)模逐漸收縮，人員開始降低。在第前四次改革中，中央政府的機構和與人員都降低了二分之一。

（3）改變運作方式。第一是在官僚制內部組由上而下的運作，根本上增強了其他社會組織與政府橫向運作，這是政府運作、特別是公共服務給予中進入市場機制的效果。在以前的行政中，公共服務的主要之一的提供者與生產者是政府，改革的一個結果是其的分離，其他社會組織開始擔任給予公共的職能，政府和這部分組織的委托和代理關系得以確立。

（4）環(huán)繞運作建立起一套有關的制度規(guī)章。比較明顯的有績效管理規(guī)章、信息開發(fā)制度、問責制度等等。總之，前期改革的主題是機構簡練，后期主體改革的是改變政府職能。這些改革流程改革的目的很顯著，就是通過程序、技術的改進，組織功能與組織結構合理化來提高政府的工作質量與效率。

三、結構改革的指向

假如說改革流程的目的指明是效率，那么結構改革的指向就是權力。這一權力包含三個方面，即權力的邊界、權力的來源、權力的行使。正因如此，所包含的問題都與權力關聯一起的，是因改革多少避免重要的權力問題、制止了體現政治的改革而發(fā)生的，是就眼前流程而忽視結構方面的改革而產生的。假如說前期目標改革是適宜經濟市場、社會管理與公共服務，那么改革結構的目標則將會更加龐大，它要把政治民主政治、國家法治與經濟市場有關的權力政府問題完成，解決和這個有關的理性價值問題。首先是政治民主【3】。政治民主包含政府權力緣由的合法性、對制約權力、問責與民眾參和管制公共的問題。在這里，民主選舉是則是一個中心問題，它是權力政府合法性的開始，而合法性是政府做什么事情的根本，管制與監(jiān)督，民主決策、都基于由民主選舉發(fā)生的合法性權力根本。當權力不是出自民眾的給予時，那么管制與監(jiān)督、民主決策也能將成為無本之木，它只取決定領導人的個人愛好。民眾與官員之間沒有直接的關聯，在心理上會發(fā)生一種和我沒任何關系的感覺。上級任命讓官員更加地對上級擔負責任而不是對群眾負責，因此官員和民眾有沒有關聯，這樣也就發(fā)生權力在去群眾面前的傲慢，把主次關系顛倒。

四、結構改革的策略選擇

（一）系統思考與整體推進。在系統理論看來，任何系統都是一個由各個部分組成的有機整體，每一部分在系統中都處于一定的位置，起著特定的作用。部 分之間相互關聯，彼此影響，構成了一個不可分割的整體。正如前面指出的，行政體制是國家治理體系的一個部分，它與政治體制、經濟體制、文化體制和社會體制共同構成了國家治理體系。十八大提出“全面深化改革”就是從系統的角度去考慮改革的推進的，不是推進一個領域的改革，也不是推進幾個領域的改革，而是推進所有領域的改革【4】。

（二）加強改革動力，降低改革阻力。改革必然要動力，但是阻力在改革上也會產生，正因如此，從本質上講改革上是一項利益的調整與分配。得利者一般是動力改革的源泉，失落者通常會成為改革的阻力。依據力場理論來講，動力比阻力大，改革就將會繼續(xù)往前。阻力大于動力，改革就不斷往后退。為此，改革機構依舊存著一個怎樣加強動力以維持改革勢頭的難題。

結語：

改革不僅僅是簡單地構建起完善的中國特色社會主義管理行政體制，而是建立現代化的特色國家治理體系，進而全面提升治理國家能力和治理水平。改革的價值定義是，更進一步做好一切全面工作，不斷提升國家把握方向、穩(wěn)定大局、規(guī)定方針政策、促進改革的定力與能力；建立中國特色的現代化治理國家體系，為提升治理國家能力鋪墊了扎實的組織基礎。

參考文獻

[1]汪玉凱.黨和國家機構改革與國家治理現代化[J].領導科學論壇，2018，（8）：3-16.

[2]鄭佳斯.深化機構和行政體制改革推進國家治理體系和治理能力現代化 ——"第七屆黃華園學術論壇：廣東行政改革 理論與實踐"會議綜述[J].廣東行政學院學報，2019，31（2）：51-52.

[3]汪玉凱.黨和國家機構改革與國家治理現代化[J].領導科學論壇，2018，000（008）：P.3-16.

[4]汪玉凱.黨和國家機構改革與國家治理現代化[J].中共天津市委黨校學報，2018，（3）：59-65.