基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)研究

林曉偉

摘 要：當(dāng)前，部分基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)較為薄弱，內(nèi)控管理漏洞較多，且缺乏貼合本單位特點(diǎn)的有效措施，內(nèi)控建設(shè)不太理想。本文從基層行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)為切入點(diǎn)，具體分析內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出部分改進(jìn)和加強(qiáng)措施，旨在推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)在基層事業(yè)單位更好開(kāi)展。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制建設(shè);基層行政事業(yè)單位;問(wèn)題;措施

一、基層行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)的各項(xiàng)工作面臨重大改革，各個(gè)職能部門(mén)機(jī)構(gòu)調(diào)整，對(duì)基層行政事業(yè)單位提出更高的要求。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》實(shí)施以來(lái)，基層行政事業(yè)單位掀起內(nèi)控建設(shè)的熱潮，并取得了一系列有效成果，但與規(guī)范要求仍存在較大的差距。

1.對(duì)內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)識(shí)存在偏差，內(nèi)控建設(shè)的局限性較大

內(nèi)控建設(shè)不僅關(guān)乎制度的建設(shè)，它更像是一只無(wú)形的手，從各個(gè)方面把控各單位的層層面面。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的出臺(tái)，為行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)指明方向。但是在實(shí)踐過(guò)程中，基層單位因受限于信息閉塞等局限性的影響，對(duì)規(guī)范的條款理解往往存在一定的偏差。而財(cái)政部門(mén)對(duì)規(guī)范條款培訓(xùn)解讀往往只在上級(jí)主管部門(mén)層面開(kāi)展，而如果基層單位的主管部門(mén)未對(duì)系統(tǒng)內(nèi)的內(nèi)控建設(shè)進(jìn)行縝密部署，基層單位將陷于被動(dòng)。

另外，大部分的基層行政事業(yè)單位屬于以業(yè)務(wù)為主的部門(mén)，內(nèi)設(shè)各機(jī)構(gòu)之間的分工較為明確。從近幾年內(nèi)控建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，內(nèi)控建設(shè)往往由各單位的財(cái)務(wù)部門(mén)組織，在內(nèi)控建設(shè)中如得不到單位管理者的支持，推行壓力非常大，難以形成良好的內(nèi)控建設(shè)氛圍，內(nèi)控建設(shè)的局限性較大。

2.內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，內(nèi)控建設(shè)存在較大的漏洞

大部分基層行政事業(yè)單位當(dāng)前面臨的問(wèn)題主要是：各項(xiàng)考核任務(wù)重，人手卻相對(duì)缺乏。在我國(guó)，行政事業(yè)單位實(shí)行垂直管理，基層行政事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置往往與上級(jí)單位保持一致。但是，受限于編制的問(wèn)題，在基層行政事業(yè)單位中往往是一套班子、掛多塊牌子，一個(gè)職員身兼不同的角色。單位內(nèi)部的機(jī)構(gòu)以及崗位的管理還存在著職責(zé)不明確、管理混亂等問(wèn)題，各不相關(guān)崗位之間難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的分離，嚴(yán)重影響到工作的獨(dú)立性，從而對(duì)內(nèi)控建設(shè)產(chǎn)生不利的影響。

3.單位內(nèi)控缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)督，內(nèi)控考核機(jī)制不完善

內(nèi)控建設(shè)強(qiáng)調(diào)對(duì)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)全方位的控制，包含前置審核、事中監(jiān)督和事后考核的動(dòng)態(tài)過(guò)程。但是，當(dāng)前大部分基層行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理還主要依賴于事后管理，盡管各項(xiàng)制度的擬定為前置審核和事中監(jiān)督提供了可能性，但是受限于業(yè)務(wù)性質(zhì)以及專業(yè)力量的缺乏等原因，實(shí)踐中存在較大的不確定性。

另外，在事后的監(jiān)督中，部分基層單位目前尚沒(méi)有一個(gè)健全的監(jiān)督機(jī)制作為保障，使得基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制事后總結(jié)以及處理問(wèn)題時(shí)的效率大打折扣，同時(shí)也給在內(nèi)部控制中意識(shí)不強(qiáng)的人員一些可乘之機(jī)，導(dǎo)致基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，影響了內(nèi)部控制的建設(shè)。

二、加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)建議

加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，提高基層行政事業(yè)單位的管理水平，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位調(diào)整和改革新機(jī)制的應(yīng)有之義。

1.加強(qiáng)內(nèi)控培訓(xùn)，積極宣傳和解讀內(nèi)控政策，強(qiáng)化單位內(nèi)控意識(shí)

加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，關(guān)鍵在轉(zhuǎn)變和提高思想認(rèn)識(shí)。首先要從提高基層行政事業(yè)單位的管理層的思想意識(shí)入手，加強(qiáng)對(duì)管理層內(nèi)部控制建設(shè)的宣傳和講解。建議上級(jí)部門(mén)定期舉辦基層單位負(fù)責(zé)人培訓(xùn)班，重點(diǎn)宣貫內(nèi)控建設(shè)的意義，并積極解讀內(nèi)控政策，使基層單位負(fù)責(zé)人能夠充分意識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，使得基層行政事業(yè)單位管理者認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)的必要性，變被動(dòng)執(zhí)行到主動(dòng)實(shí)施，為內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)施和發(fā)展提供一個(gè)良好的發(fā)展平臺(tái)。

另外，鑒于大部分單位已經(jīng)成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，建議單位內(nèi)控小組定期在單位內(nèi)部召開(kāi)內(nèi)控工作小組會(huì)議和擴(kuò)大會(huì)議，組織內(nèi)控小組成員及單位廣大職工群策群力，探討內(nèi)控文件精神，并積極發(fā)現(xiàn)單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各類(lèi)新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。基層單位應(yīng)及時(shí)更新單位內(nèi)控制度，并建立內(nèi)控建設(shè)督導(dǎo)報(bào)告制度，通報(bào)單位內(nèi)控建設(shè)情況。在條件允許的情況下，基層單位應(yīng)每年不定期邀請(qǐng)相關(guān)內(nèi)控專家，舉辦專家交流培訓(xùn)會(huì)，及時(shí)解答單位在內(nèi)控建設(shè)中存在的疑難點(diǎn)，在單位內(nèi)部形成良好的內(nèi)控建設(shè)氛圍。

2.加強(qiáng)內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)，從人、財(cái)、物上保證內(nèi)控建設(shè)的實(shí)施

人是決定內(nèi)部控制效果的重要因素，單位應(yīng)秉承不相容崗位相分離的原則，建立一支獨(dú)立的具備較強(qiáng)業(yè)務(wù)素養(yǎng)的內(nèi)控隊(duì)伍。對(duì)于大部分基層行政事業(yè)單位，內(nèi)控小組辦公室設(shè)在單位的財(cái)務(wù)部門(mén)，財(cái)務(wù)部門(mén)作為內(nèi)控建設(shè)小組的日常運(yùn)作機(jī)構(gòu)，應(yīng)積極發(fā)揮出謀劃策的作用。

加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)教育，培養(yǎng)全方位人才，既要保證其具備較強(qiáng)的業(yè)務(wù)水平能力，還要具有較強(qiáng)的職業(yè)操守和管理能力。各基層單位應(yīng)該積極探討用人的新模式，充分利用現(xiàn)有的社會(huì)資源，在部分崗位上實(shí)行勞務(wù)派遣分包，充分解放財(cái)務(wù)部門(mén)的勞動(dòng)力，避免“一職多權(quán)、一人多崗”的現(xiàn)象，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上真正做到權(quán)責(zé)分離，保證不相容崗位互相監(jiān)督，建立健全的用人考評(píng)制度。

另外，各基層單位應(yīng)該將內(nèi)控建設(shè)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作來(lái)抓，積極探討建立內(nèi)部控制長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制，并努力從財(cái)力、人力、物力上保證內(nèi)控建設(shè)的有效運(yùn)行。基層單位在每年編列部門(mén)預(yù)算時(shí)，應(yīng)該獨(dú)立考慮內(nèi)控建設(shè)及運(yùn)行的費(fèi)用，并在部門(mén)預(yù)算編制時(shí)單列專項(xiàng)反映。另外，單位領(lǐng)導(dǎo)班子、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、人事部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)該通力合作，確保每年組織相關(guān)人員對(duì)單位的內(nèi)部控制進(jìn)行一次切實(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并結(jié)合評(píng)估結(jié)果制定應(yīng)對(duì)方案，并編列內(nèi)控工作日志及工作計(jì)劃，確保內(nèi)控工作有的放矢。

3.建立切實(shí)可行的內(nèi)控評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行內(nèi)控建設(shè)全方位監(jiān)督

從2017年開(kāi)始，財(cái)政部門(mén)要求各行政事業(yè)單位在年度終了4個(gè)月內(nèi)，編列內(nèi)控報(bào)告。內(nèi)控報(bào)告作為各單位內(nèi)控建設(shè)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，其各項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)置均能較為合理地反映各單位過(guò)去一年內(nèi)控建設(shè)的情況，具備較強(qiáng)的參考作用。各基層行政單位因當(dāng)利用編制內(nèi)控報(bào)告的契機(jī)，結(jié)合內(nèi)控報(bào)告中設(shè)置的相應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)單位的各項(xiàng)內(nèi)控制度進(jìn)行梳理，查漏補(bǔ)缺，及時(shí)完善并更新先關(guān)內(nèi)控制度。

另外，加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，應(yīng)該規(guī)范內(nèi)部控制的流程，加強(qiáng)事前、事中、事后的監(jiān)督和管理。在內(nèi)部控制中，將事前和事中的實(shí)際執(zhí)行以及落實(shí)情況及時(shí)進(jìn)行備案，強(qiáng)化事后的調(diào)查和監(jiān)督。各基層行政事業(yè)單位的應(yīng)積極探討建立全方位內(nèi)部控制體系，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。針對(duì)每項(xiàng)重大業(yè)務(wù)，應(yīng)做到事前事項(xiàng)進(jìn)行充分的調(diào)查，事中嚴(yán)格執(zhí)行，事后及時(shí)反饋。

基層行政單位應(yīng)該積極引進(jìn)績(jī)效考評(píng)制度，針對(duì)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)制定切實(shí)可行的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，并逐步建立與績(jī)效考評(píng)指標(biāo)相掛鉤的責(zé)任制，強(qiáng)化各責(zé)任人的主體意識(shí)，在單位不具備考評(píng)機(jī)制的條件下，考慮適當(dāng)利用社會(huì)考評(píng)力量，如引進(jìn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等，完善基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)制。

4.重視信息技術(shù)的應(yīng)用，逐步推進(jìn)內(nèi)控信息化建設(shè)

近幾年來(lái)，財(cái)政綜合信息平臺(tái)的推出，基本上將行政事業(yè)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)（包括收支、預(yù)算、資產(chǎn)、政府采購(gòu)等）納入監(jiān)管范圍。基層行政事業(yè)單位可以充分利用信息化平臺(tái)處理數(shù)據(jù)的便捷性與方便性，實(shí)行財(cái)務(wù)管理的信息化，解放財(cái)務(wù)部門(mén)的勞動(dòng)力。

另外，基層單位還應(yīng)該最大程度將資金投入信息化軟件與硬件上，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)技術(shù)，并結(jié)合自身業(yè)務(wù)，建立一套自動(dòng)化內(nèi)控系統(tǒng)，利用各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，量化風(fēng)險(xiǎn)，衡量風(fēng)險(xiǎn)，努力將風(fēng)險(xiǎn)控制在一定的范圍內(nèi)。同時(shí)，基層行政事業(yè)單位必須積極主動(dòng)實(shí)施信息化創(chuàng)新管理工作的方案，加強(qiáng)信息技術(shù)的安全準(zhǔn)入系統(tǒng)建設(shè)，如：確認(rèn)用戶身份、管理研發(fā)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)以及升級(jí)主動(dòng)防御設(shè)備等，以確保單位資料的安全，不受外界入侵。

三、結(jié)語(yǔ)

基層行政事業(yè)單位作為國(guó)家各項(xiàng)政策的推行者，以及國(guó)家機(jī)關(guān)與人民群眾聯(lián)系的一道重要紐帶，掌握著各項(xiàng)重要資源，其內(nèi)控建設(shè)的好壞對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性發(fā)展具有重大意義。

推動(dòng)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)，形成良好的內(nèi)控環(huán)境，需要群策群力。各單位應(yīng)結(jié)合本單的實(shí)際，充分考慮各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素，積極探討新的控制措施，努力提高單位的管理水平和辦事效率，實(shí)現(xiàn)單位的良性健康可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：王文龍）