全面深化改革背景下的制度效能提升問題探析

劉曉玉

[摘要]在全面深化改革背景下，國家實現治理現代化，需多方提升制度效能，但在現實實踐中制度效能的提升面臨著制度執行力不強、制度領導力弱化、制度創新力退化的多重障礙。制度執行力不強，主要在于人的執行力不充分，社會文化心理、道德法治情感等影響力的正向因素沒有充分發揮;制度領導力弱化，主要是制度的權威性還沒有在實踐中得到普遍認可和遵從，非制度化因素干擾較多;制度創新力不高，主要是傳統制度治理的慣性思維導致制度治理手段僵化、單一，甚至存在制度影響力下的權力邊界越軌問題。

[關鍵詞] 制度效能;執行力;領導力;創新力

[中國分類號]D616? ?[文獻標識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2019）08-0041-04

推進國家治理體系和治理能力現代化，需要在制度層面發力，不斷提升制度效能，樹立制度權威，建立一整套具有中國特色、符合中國國情的制度體系，這不僅是“發展和完善中國特色社會主義制度的題中應有之義，也是在新的歷史起點上提升國家治理的現代性和中國共產黨治國理政的科學性的內在要求”[1] 。達成這一目標，需要從制度施行的內在邏輯出發，保證制度執行力、領導力和創新力這三個方面的不斷提升。

一、提升制度執行力

執行力不強是中國治理現代化面臨的重大挑戰。提高制度執行力，就要求制度制定、實施、施行的過程中要有切合實際的目標、規范，并以嚴格、規范的配套獎懲措施予以保障，從而保障制度實現具有較強的操作性、較廣的普及性以及較長的穩定性，其核心是制度的嚴格遵守。正如習近平總書記所強調的：“法規制度的生命力在于執行。貫徹執行法規制度關鍵在真抓，靠的是嚴管。” [2]許多嚴密、系統、完備的制度在實踐中并沒有得到真正執行，也沒有發揮出應有效能，很大程度上出現制度虛化、法律虛置的問題，主要還是缺乏對制度本身的執行力。綜合來看，提升制度執行力，應當處理好制度所處的社會文化土壤、制度制定主體的能力素質，以及制度執行中面臨的權力越軌問題。

首先，提升制度執行力必須擺脫社會文化慣性產生的消極因素。制度的制定、實施離不開社會歷史文化的土壤，制度所形成的制度文化本身也是社會歷史文化的體現，但制度代表著硬約束，文化體現著軟變量，因此制度本身與社會文化之間總有張力。很長時間以來，在國家治理中，我們常會面臨制度規定受軟文化因素掣肘的問題，比如我們常常批評調侃的“中國式過馬路”現象，就是制度執行過程中面臨從眾文化心理所產生的執行困境。社會文化慣性常常是在歷史積習中產生、形成的，深處此社會文化之中的人們常常不自覺的受其影響，并產生行為抉擇，而且往往只知其利，不知其弊，因此提升制度的執行力，必須妥善處理文化慣性中的消極因素。中國文化是一個在差序格局下建構的特重倫理關系的文化治理體，在以個體為中心，依照倫理關系，依次形成父母、子女、夫妻、兄弟姐妹，親戚同鄉朋友戰友，認識的人，陌生人，這樣的親疏遠近關系，在傳統國家治理模式下，這種倫理格局能夠起到較好的社會整合、社會控制作用。但在現代國家治理中，特別是身負公共管理職責的公職人員，掌握法定執行權的公職人員，在制度執行中就必須克服這種以倫理關系為價值判斷依據的文化心理影響，即做到真正的客觀公正、“按章辦事”。一直以來我們會認為卓越的政治人物、領袖人物心懷天下、兼濟蒼生，考慮任何問題必須從最遠處著眼、從廣大人民群眾的利益著眼，但在現代國家治理中，特別是按“人民公仆”內涵要求塑造的每一名公職人員，一旦掌握了公共權力，在權力的執行過程中，也必須按照心懷天下的要求，以絕大多數人的利益為先，而不是以自己“身邊人”的利益為先。為了克服倫理情感對公共權力的干擾，現在普遍推行了官員異地任職回避制度、利益相關人事回避制度。總之，制度的硬約束力必須要求一視同仁，在制度理念層面特別是在制度設計層面要預先設置排除人為因素的干預空間，進可能的保障制度執行中不受消極文化因素的干擾。

其次，提升制度執行力要解決制度執行主體法治意識不強的問題。制度硬約束力，需要作為主體的個人去實施，因此制度實現的客觀效果大大依賴于實施個體人的主觀素養，如果制度實施者本身法治意識不強，那么制度的效應就無法發揮，甚至還會被濫用成為違法違規的工具利器。因此法制的建設、法治精神的培養是十分重要的，誠如習近平總書記所指出：“黨在指導思想上發生‘左的錯誤，逐漸對法制不那么重視了，特別是‘文化大革命十年內亂使法制遭到嚴重破壞，付出了沉重代價，教訓十分慘痛！”[3] 可見法制的建設與完善，法治的真正貫徹與實施對社會的穩定發展是多么重要。因此我們對制度本身要站在法治精神信仰的層面去認識與尊崇，正如人性兼具善惡，僅僅依靠道德感召、道德教育也只能起到部分作用，或對部分人起作用，或是某一時期、某一階段起作用，真正發揮德法并治的良好國家治理局面，必須在加強道德教化、道德建設的同時，注重發揮制度剛性約束、法治硬性規范的雙重作用力。正如道德理想是一種善的信仰力一樣，法治精神的尊崇也是一種信仰力，雖然信仰的培養不是一朝一夕可以完成，但良法善治的局面卻可以通過一代又一代人的努力去實現，社會每一發展階段的制度執行者應當成為這一目標實現的踐行者。為了幫助、督促、推動制度執行主體的法治精神提升，國家要依法依規對擁有公權力的公職人員進行法制規范教育，甚至一定程度的警戒教育，要從正反兩方面幫助制度執行者樹立制度執行的法治意識。

最后，提升制度執行力要解決制度執行中以“軟抵抗”方式造成的“權力越軌”問題。在制度執行過程中，如果說社會文化慣性產生的消極因素屬于“軟勢力”，法治精神的缺失屬于“硬勢力”，那么在制度執行中，以“軟抵抗”方式造成的“權力越軌”問題則屬“軟硬兼施”的消極因素，而這種因素往往較隱蔽。因為這種權力越軌往往在形式上沒有明確表現為對制度的違反與僭越，但就制度執行者的內心情感、主觀動機以及想達到的客觀效果上而言，這就是一種制度精神的違反。出現在制度執行者的“軟抵抗”，主要表現為擁有公權力的公職人員對制度規定的貫徹、實施積極性、主動性不強，消極應付，得過且過的心理比較嚴重。比如一些地方，個別部門，對中央大政方針的貫徹落實，就采取了選擇性執行的辦法，合意的、有利的，堅持執行、較快執行，不合意的、不利的就消極執行、慢慢執行。其實一項來自中央的制度政策，經自上而下進行的頂層設計、科學規劃，以及前期充分的調研、試點，以及有了全國推廣實行的條件，但落實在個別地方，卻出現了對制度的“軟抵抗”、消極應對。“軟抵抗”現象的出現，不僅造成了制度執行過程中制度執行主體的權力越軌，也從背后折射出了個別國家制度執行主體，違背政治原則的嚴重問題。應對這種極具危害力的問題與現象，僅僅依靠道德、法治的教育與引導已經力有不足，往往需要采取雷霆手段進而將損害降到最低。

二、提升制度領導力

制度領導力是指制度在治理現代化中要發揮領導作用，成為推進治理現代化的根本性力量和核心要素。目前看來，制度的領導作用發揮還遠遠不符合全面深化改革的要求，制度領導其實才剛剛破題，在改革的進程中需要不斷樹立制度的權威，提升制度領導力。

第一，提升制度領導力，必須要提升制度的適應性和協調性。傳統政治話語中的制度領導力弱化表明了舊的治理模式已經難以適應復雜多變的社會格局，必須進行現代化的適應調整。現代國家治理貫徹到中央到地方的治理運行中，由于中國地域廣大，各地民情風俗、歷史傳統、文化傳承有很大差別，所以中央在努力制定適應各地情況的大政方針和具體政策時還是會面臨差異化的問題與挑戰，如何提升制度的適應性與協調性，以往的觀點，往往從強化頂層設計的方面進行要求，但結合現實經驗觀察，提升制度的適應性與協調性，在強化頂層設計的同時，更需要具體制度執行者的領導力提升。因為中國國情復雜，發揮集中力量辦大事的優勢，必須要求我們維護中央權威，強化與服從中央的集中統一領導，所以在處理全局性問題時，我們不得不采用“一刀切”的方式解決困局，但此“一刀切”的方式似乎與提高制度的適應性之間存在悖論，因此在實現國家治理現代化的過程中，避免“一刀切”這種不得為之的治理方式，正是我們探索并實現治理現代化的一個重要著力點。近幾年來，中央多次強調要地方減政放權、要為基層減負，但很多地方還是存在“文山會海”“留痕留跡”等形式主義，這種現象顯然與全面深化改革，釋放改革活力的總要求、總目標是相背的，分析現象背后產生的原因，還是制度領導力不足造成的。因為制度體系本身不夠健全規范，制度執行中的協調性差，進而導致上下之間治理效果的目標偏差。黨的十八大以來，隨著全面深化改革進程的開啟，對制度的協調性、科學性提出了更高的要求，這也是在新的歷史起點上提升制度執行力的重大機遇。提高制度領導力的根本標準與最終效果還是需要人民群眾的審議與評判，并且，人民的評判才是唯一的、根本性的評判。這就要求我們必須從人民的立場出發，以一種積極主動的態度去解決改革的協調性和制度銜接性問題，而不是等待問題出現后去倒逼改革、通過改革來解決積累的問題。只有真正做到主動作為，使制度領導者與制度本身良性互動，達到一個充滿活力與張力的平衡狀態，才能讓人自覺遵守制度，使制度為人服務，讓制度發揮出最大效力。

第二，提高制度領導力，必須使作為一種良性資源導向的制度配置到最合理的地方。制度本身體現著導向性，好的制度設計體現著良善的治理導向，也承載著人民對美好生活的期許。如果一項好的制度設計，在現實運行實踐中出現偏差以及錯配，就說明制度設計主體偏差以及制度在資源配置存在不科學、不合理的問題。比如政府為了保障低收入群體的基本生活，采取了低保制度，實行多年來收到了良好的效果，體現并彰顯著社會主義的制度優越，但在一些地方，在具體實行中卻出現了領取低保者并不符合條件低保條件的現象，再比如去年某市被爆出的集體騙取醫保案，這些都說明制度作為一種導向資源，在配置過程中出現了問題。審視背后的原因，還是制度領導力實現過程中人的主觀因素出現了問題，因為在行政效能的視域下，提高制度領導力，體現為在既定組織目標導引下，達成目標與愿景的能力，其實現的主體在人，對其發揮作用的評價者在人，同時造成結果偏差的影響因素也是人，但人力因素又是制度治理中的變量因素，在一定程度上，往往最不可控。因此在制度的資源配置中，一方面要盡可能的提高人力因素的積極效能，發揮其客觀、公正、無私的精神品格與職業風范，另一方面也要盡可能的降低不利于人力因素的干擾，設計一套嚴格、科學、程式化的制度運行體系，進而大大提高制度作為資源配置中應當發揮的作用，避免消極因素的干擾與破壞。

三、提升制度創新力

如果說理論創新是先導，那么制度創新就是理論創新的制度化成果，實踐創新只有建立在理論創新和制度創新的基礎上才有生命力。制度的創新力是指制度需要適應時代需要不斷在結構上實現變革，制度創新力是既是現代國家制度治理的結果也是發展動力，從過去經驗，當下實踐，以及長遠發展來看，制度實施的穩定性與制度運行的創新力并不絕對矛盾，往往相依相輔。

首先，可從避免“一刀切”的制度治理僵化問題著眼。正如前論所述傳統“一刀切”的制度運用往往是不得以而實施的治理方式，也是實現國家治理現代化應當克服并轉化的治理方式。克服“一刀切”問題，要轉變傳統治理思維方式，實現政績觀的轉化。傳統政績觀往往有“畢其功于一役”的制度實施傾向，希望對問題的處理與解決以一種統一、凜厲的手段快速達到預期效果，這種方式有如西醫治療方式的“做手術”，能夠快速解決問題，但往往有頭痛醫頭，只見部分不見整體的弊端。現代國家治理，實現制度創新，克服“一刀切”的治理局限，就要在制度治理中通過“分類化”的方式達到制度創新的效果。這種制度創新往往對制度設計者、實施者有著更高的能力素質要求與職業歸屬要求，因為“分類化”意味著制度實施前期、中期、后期的跟蹤與服務，需要有更高的責任意識與擔當能力，也需要多方的通力配合，甚至會出現“功成無我”的情況，但這種治理方式從長期看是科學、高效的，也能真正激發制度本身的創造活力。

其次，必須準確把握制度的邊界和尺度，防止制度影響力下的權力越界。制度約束的邊界就是權力延伸的邊界，如果隨意擴展制度的邊界，就會導致權力的濫用，這也是一種隱形的腐敗。制度創新力有著相比于制度執行、制度領導更高且更有靈活性的要求，這種要求規范下也賦予制度制定者與實施者較強的自主性以及更高的素質要求。公共權力如何在發揮創新活力的前提下，不觸犯權力邊界是當前現代國家治理需要面對的現實問題。“邊界意識”作為政治概念，強調公共權力擁有者對個體身份“有限性”與“相對性”的認識，制度邊界的把控在于制度制定者與實施者邊界意識的把控。現代社會與傳統社會的不同，很大程度上體現在邊界意識的規范上，不論是作為現代個體的人，還是政府與社會都要有邊界。因為不同制度有著不同的適應范界，一旦越界就會損害整體社會活動的規則和效率，尤其是掌握公權力的公職人員，如果越界，就會導致公共職能的弱化與退化，使公權力失去有效約束。而公職人員制度權力邊界的模糊，會導致公權不分，公權私有，權力尋租，甚至權力異化，從根本上破壞制度本身的權威性、穩定性。當然現代制度創新力的最高境界應是一種“從心所欲不逾矩”的狀態，只有在這種狀態下，既把控好制度的權力邊界做到不逾矩，又能充分釋放國家現代治理中的制度創新活力，發揮好“從心所欲”的積極效能。

總之，在社會轉型期，在中國這樣有著超級復雜國情民情社情的國家中實現現代治理，前瞻性的改革措施出臺往往會牽一發而動全身，需要制度制定者進行宏觀、精心、科學、合理的頂層設計，需要制度施行者擔當有責、無私公正的嚴格執行，只有這樣，制度執行力、制度領導力、制度創新力才能釋放出超強的活力與生命力，進而實現國家現代治理的不斷發展進步。

參考文獻：

[1]涂小雨：治理現代化視域中的制度邊界、設計與運轉[J].領導科學論壇，2015，（6）：4.

[2]習近平：在中共中央政治局第二十四次集體學習時強調加強反腐倡廉法規制度建設讓法規制度的力量充分釋放[N].人民日報，2015-06-28.

[3]習近平.關于協調推進“四個全面”戰略布局論述摘編[M].北京：中共中央文獻出版社，2015：97.

責任編輯：王玉倩