高等院校巡察中涉法涉訴情形的處置路徑

摘 要 對涉法涉訴情形的處置路徑，是巡視監(jiān)督工作的職能之一。在高等院校巡察工作中，受自身實際決定，面臨的涉法涉訴情形具有更加復雜的特點，本文認為應將可能面對的四種情形進行類型化處理，使涉法涉訴問題線索得到合法歸口，在確保監(jiān)督效用的基礎上，以順暢紀法銜接的制度安排。

關(guān)鍵詞 高等院校 巡視巡察 紀法銜接

作者簡介：孫棟漢，北京工商大學研究實習員。

中圖分類號：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.077

一、 問題的提出

巡視巡察是由《黨章》規(guī)定的，以實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督為目標的重要制度保障。通過選派及抽調(diào)隸屬于被巡視巡察單位/部門/地區(qū)以外的黨員干部，組成巡視/巡察組，在上級黨委領(lǐng)導下對下級黨委進行監(jiān)督，是對“主權(quán)者在場”這一政治邏輯的具體實踐。根據(jù)《黨章》中對于巡察監(jiān)督制度建立范圍的具體規(guī)定，部分高等院校黨委參照黨的市（地、州、盟）和（市、區(qū)、旗）委員會，建立了巡察制度，并設立了專門機構(gòu)，對所管理的下級黨組織組織開展巡察監(jiān)督工作。

高校巡察作為一項全新的工作，總體上還處于探索起步階段①。巡察中的監(jiān)督手段種類多樣，監(jiān)督內(nèi)容涵蓋廣泛。在巡察期間，巡察組既會采取與相關(guān)被巡負責人進行談話、查閱記錄紀要憑證、組織問卷測評等方式主動監(jiān)督，也會通過接受信訪舉報、實地走訪調(diào)研等方式利用群眾監(jiān)督的成果。而經(jīng)巡察發(fā)現(xiàn)的問題線索，其多涉及上級決策部署落實情況、民事主體間糾紛、公職人員職務違紀違法等多項領(lǐng)域，呈現(xiàn)出因類型化困難而導致責任歸口混亂與紀法銜接不暢等問題。就高等院校內(nèi)部巡察工作而言，由于對其巡察機構(gòu)的屬地管轄與級別管轄不甚明確，致使針對巡察成果中的涉法涉訴問題，出現(xiàn)了難自收、難移交的困境。所以，做好高等院校巡察中涉法涉訴情形的類型化分析并規(guī)范處置路徑，才能確保巡察制度在高校中的運行收到實效。

二、對高等院校巡察中涉法涉訴情形的類型化分析

高等院校內(nèi)部在開展巡察工作時，通常以二級學院或?qū)W校內(nèi)設黨政教輔等政職能部門為明確對象進行監(jiān)督。具體而言，對象職責總共囊括黨委組織宣傳、人事關(guān)系協(xié)調(diào)、學生管理服務、校園基礎設施建設、公共后勤事務保障、教學科研運行、財務收支及國有資產(chǎn)管理等多項分工。可以說，監(jiān)督內(nèi)容涉及高等院校內(nèi)部所有公權(quán)力的行使情況。近年來，由于反腐敗高壓態(tài)勢的形成，加之巡視巡察力度的加大，涉法涉訴主體或涉法涉訴問題線索提供人開始將巡視/巡察組視為可以行使上級權(quán)力、調(diào)動被巡部門資源的權(quán)力機構(gòu)，寄希望于通過巡視巡察制度讓自身訴求得到滿足。這便使巡視巡察成為了新的社會矛盾糾紛出口，這在一方面極大的拓展了監(jiān)督成果的來源，但在另一方面也為實現(xiàn)精準監(jiān)督和問題線索有效處置帶來了困難。此外，對于涉法涉訴情形的錯誤處置，也會有損巡視巡察活動的形象，不利于巡視巡察制度向“主權(quán)者在場”邏輯的價值回歸。故此，本文將高等院校巡察中通常出現(xiàn)的涉法涉訴情形分為4類，并將分別提出在處置路徑上的制度設想。

第一類：民事勞動關(guān)系糾紛。該類情形主要由用工矛盾引起，常多發(fā)于資方與合同制員工之間。在糾紛發(fā)生后，勞方通常在勞動仲裁無果或認為自身遭受的非法待遇牽涉資方管理者違紀違法行為的情況下，傾向于向黨的紀律檢查機關(guān)或巡視巡察機構(gòu)實施信訪舉報。

第二類：民商事物權(quán)、債權(quán)糾紛。高等院校作為法律上的民事主體，在校屬房屋產(chǎn)權(quán)變更、校辦企業(yè)外部債務清償、科研教學耗材采購、項目招投標、工程建設乃至教職員工個人民事糾紛方面都會產(chǎn)生各類涉訴涉法情形。而此類糾紛當事人，一定程度上會寄希望于借助巡察力量對相關(guān)責任人啟動監(jiān)察調(diào)查，以造成引發(fā)相關(guān)民事法律關(guān)系變動的可能。

第三類：職務違法行為。發(fā)現(xiàn)公職人員存在的職務違法行為，并將涉嫌犯罪的問題線索在經(jīng)過監(jiān)察調(diào)查后移送司法機關(guān)是巡視巡察制度的重要功用之一。高等院校中易發(fā)的職務違法行為多為公權(quán)力在行駛過程中出現(xiàn)的違反國家財政經(jīng)費使用規(guī)范（如《會計法》《財政違法行為處罰處分條例》等）及事業(yè)單位工作人員相關(guān)規(guī)范（如《事業(yè)單位人事管理條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等）等法律法規(guī)，其中涉嫌犯罪的多為受賄、貪污、挪用公款等違法行為。

第四類：一般性違法行為。巡察中發(fā)現(xiàn)的一般性違法行為是指職務違法行為以外的其他違法行為。在實態(tài)中，多以嫖娼、吸食毒品、賭博等問題線索為主。此類情形一般不作為巡察監(jiān)督的重點，多涉及公職人員個人行為。之所以會在巡察期間發(fā)現(xiàn)，多為舉報人向紀檢監(jiān)察機關(guān)及巡查機構(gòu)同時多途徑反映或公安機關(guān)移送高等院校紀委。

三、 處置路徑與制度安排

對于高等院校巡察中出現(xiàn)的各類涉法涉訴情形，在類型化分析的基礎上，結(jié)合現(xiàn)有紀法銜接制度體系的安排，可以更加明確處置路徑。

針對第一類情形，從實踐中的情況來看，此類糾紛的內(nèi)容較為復雜。首先，對于不涉及違紀情形或違紀問題線索很不具體、可查性不強的勞資糾紛，直接歸口勞動仲裁或民事裁定處置。而如果其中牽涉公職人員違紀行為，則應將違紀調(diào)查與民事糾紛獨立開來，將違紀行為單獨進行處置。巡察組將違紀線索移交高校紀委，勞務糾紛部分則在答復時建議當事人通過司法途徑申訴。

民商事法律糾紛不屬于巡視巡察的監(jiān)督事項。但需要指出的是，在高等院校作為民事主體參與民商事法律行為時，公職人員的個人行為往往是因其法律關(guān)系產(chǎn)生及變動的重要因素。而職務違法行為往往牽涉惡意串通、損害國家集體或第三人利益、以合法形式掩蓋非法目的、損害社會公共利益及欺詐、脅迫、乘人之危等情形，從而導致民事合同滿足無效或可撤銷的構(gòu)成要件。所以需要巡察機構(gòu)對問題線索做出研判，針對不涉及公職人員違法行為可能的情形，移交校內(nèi)法務部門處理;針對存在公職人員違法可能并關(guān)涉民事司法認定的情形，則應在移交紀檢監(jiān)察機構(gòu)的同時告知當事人處置進展，以與民事裁定程序相適。

發(fā)現(xiàn)公職人員職務違法犯罪行為的問題線索是巡視巡察監(jiān)督的重要目的之一。在高等院校巡察中，依照現(xiàn)行規(guī)定，發(fā)現(xiàn)由學校管理的公職人員涉嫌職務違法犯罪的情形，應將問題線索移交高校紀委處置。發(fā)現(xiàn)由上級黨政部門管理的公職人員（一般為校級領(lǐng)導）涉嫌職務違法發(fā)展的情形，應將問題線索移交上級紀委處置。而在具體實態(tài)中，由于高等院校內(nèi)部巡察組的構(gòu)成人員通常為高校紀委辦事機構(gòu)人員及被抽調(diào)的其他黨政職能部門管理崗位人員，教師黨員囿于科研教學任務幾乎不會成為巡察人員。巡察工作領(lǐng)導小組成員則多以高校紀委書記及其他校級領(lǐng)導擔任。這便造成問題線索被反映人極有可能是巡察干部的同事、領(lǐng)導甚至本人。進而出現(xiàn)了“熟人社會”中難以破解的監(jiān)督難題。所以，在不尋求異校巡察的制度突破的前提下，必須冷靜地承認高校巡察中同體監(jiān)督的邏輯悖論。因而，巡察組在受理由學校管理的公職人員違紀違法問題線索后，應在向本級紀委移交的同時向上級紀檢監(jiān)察機關(guān)備案，涉嫌違法犯罪的線索則由高校紀委初核后移交屬地國家監(jiān)察機構(gòu)調(diào)查處置。此外，巡察組不宜受理不屬于學校管理的公職人員的違法犯罪問題線索，應由上一級巡視機構(gòu)受理。

在第四類情形中，紀檢監(jiān)察機構(gòu)通常以公安機關(guān)或其他執(zhí)法機關(guān)的違法性認定為紀律處分的前置條件，主要依據(jù)為《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中第四章的有關(guān)內(nèi)容。所以，巡察組在發(fā)現(xiàn)此類線索后，應首先與公安機關(guān)等溝通接洽。確鑿證據(jù)應移交公安機關(guān)開展偵查或申請查詢相關(guān)違法記錄。

四、結(jié)語

地方巡察已經(jīng)成為巡視監(jiān)督的重要組成部分，對于強化基層黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)揮著重要作用②。高等院校巡察工作中涉訴涉法情形的線索處置，是做好巡察工作“后半篇文章”的應有之義。然而，需要指出的是，處置流程的應用和保障有賴于更加合理的監(jiān)督權(quán)力配置、更高素質(zhì)的紀檢監(jiān)察干部隊伍建設，這無不勾連到高等院校派駐監(jiān)督體制改革、紀檢監(jiān)察干部專業(yè)資格認定及選任制度等一系列主題。作為管黨治黨的利器，巡視監(jiān)督這一系統(tǒng)性的創(chuàng)制之舉，將在實踐中得到完善與細化，以期得到理想的收效。

注釋：

①楊雯，郭楓.全面從嚴治黨下高校巡察工作路徑研究[J].北京教育，2019（1）.

②宋偉，劉文奇.新時代巡視監(jiān)督的內(nèi)生演化與戰(zhàn)略發(fā)展[J].河南社會科學，2019（6）.