經濟新常態下PPP項目內部控制優化路徑研究

王明吉 王照清 馮璇

摘 要：近年來，我國公共基礎設施建設處在高速發展階段。部分地區公共基礎設施建設還不健全，傳統融資模式已經不能滿足基礎設施建設的融資需要。PPP項目則有效解決了傳統公共項目融資中存在的多種問題。隨著PPP項目的廣泛開展，相應的風險也逐漸暴露，需要通過完善項目內部控制來促進PPP項目的良性發展。通過分析PPP項目各個流程中存在的風險，總結目前PPP項目內部控制中存在的問題，從健全相關法律法規、推進PPP項目內部控制體系建設、大力培養人才3個角度出發，提出優化PPP項目內部控制路徑，為我國PPP模式健康、持續發展提供參考。

關鍵詞：PPP項目;內部控制;優化路徑

文章編號：1004-7026（2019）12-0151-03 ? ? ? ? 中國圖書分類號：F283? ? ? ? 文獻標志碼：A

當前，我國經濟進入“新常態”，這對我國政府職能以及社會結構轉型提出了新要求。PPP模式憑借自身的特點，成為促進我國社會結構轉型和政府轉變職能的重要方式之一。

2013年以來，有關部門連續出臺政策，鼓勵社會資本和金融機構積極參與公共基礎設施建設。但是隨著PPP項目廣泛開展，相應的風險也逐漸暴露，出現了很多失敗的項目，亟需通過完善項目內部控制來促進PPP項目的良性發展。

1? PPP項目內部控制現狀

1.1? 政府是內部控制主體

從政策角度出發，國家發展和改革委員會、財政部等為PPP項目的合同管理、采購管理等出臺了若干文件，對各地政府PPP項目的內部控制提出了實施要求。例如2016年國家發展和改革委員會出臺了《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》，其中指出，要加強對PPP項目有關執行法律、行政法規、行業標準、產品或服務技術規范等的監督管理，并依法加強項目合同審核與管理。2016年財政部在《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》中提到，采購人應當做好政府采購業務的內部歸口管理和所屬單位管理，明確內部工作機制，重點加強對采購需求、政策落實、信息公開、履約驗收、結果評價等的管理[1]。

從實際操作角度來看，PPP項目被劃歸為政府采購活動。各地政府通過管理采購和合同，在一定程度上限制各參與方的權限，而且PPP 項目特許經營權的期限通常為20～30年，特許經營權到期后，項目公司需將經營權交給政府部門，項目交接完畢后，項目公司的全部業務將停止。項目公司依照合同規定，前往相關部門落實結算工作，注銷公司。因此，PPP項目的內部控制主要以政府為主體，這樣才能在最大程度上發揮其作用。

1.2? 以風險控制為主

目前，現有的PPP項目內部控制主要是識別PPP項目中各個階段存在的風險點，如表1所示。據此制定相應的風險管理措施。

2? PPP項目內部控制存在的問題

2.1? PPP內部控制規范缺失

第一，政策法規不完善。雖然國務院、國家發展和改革委員會、財政部出臺了多項支持PPP項目發展的政策，但是目前適用于PPP項目的法律僅有《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》，尚未形成全面、完整的PPP項目法律法規體系。PPP項目合作主體法律關系、權利義務界定不清，利益保護機制不健全，不利于內部控制活動的開展。

第二，尚未出臺針對PPP項目內部控制的準則。政府與社會資本合作中具有主體多元性、目標差異性、環境復雜性、利益牽制性等不同于獨立企業和政府單位的特點[2]，無論《企業內部控制基本規范》還是《行政事業單位內部控制規范》，對于PPP項目都不存在直接適用性，這使得PPP項目在具體的操作過程中將會遇到各種問題。

2.2? 缺乏完整的內部控制體系

第一，PPP項目關于內部控制活動主體存在不全面的問題。PPP 項目一般由政府相關部門對項目提供資金支持并監管實施情況，企業作為社會資本方提供社會資金支持并監督資金活動，項目公司負責項目的建設和運營。PPP項目的內部控制體系需要當地政府部門、項目公司和社會資本3方共同建設，并根據PPP項目內容識別存在的風險，進而明確責任主體。但由于目前PPP項目分類標準不明確，PPP項目的內部控制主要以政府為主體。

第二，政府部門僅從風險評估和活動控制角度對PPP項目實施內部控制，忽略內部環境、信息溝通、內部監督等方面的建設。PPP項目的內部控制大多是逐個識別以及控制風險點，并沒有形成完善的內部控制體系。

2.3? 內部控制執行力不足

雖然有一些PPP項目根據自身情況建立了相關規范和管理制度，為內部控制的執行提供了標準，形成了相當的約束力，但是如何執行、執行是否徹底等，才是內部控制發揮作用的關鍵。由于PPP項目有多個參與方，各個參與方受自身的利益和權利的影響，在融資、建設、生產、運營等活動中并沒有認真執行內部控制制度，使內部控制制度徒有其表，只是被用來應對有關的檢查，并沒有在PPP項目中真正執行，這就使能保障PPP項目穩步發展的內部控制失去了原有的作用。

3? 完善PPP模式會計核算建議

3.1? 完善PPP項目內部控制相關制度

第一，建立健全相關法律制度。要加快PPP相關的立法工作，明確主管部門責任，解決多部門審批監督導致的實際工作中的效率低下問題。授權特定政府部門進行監督管理，建立相關的追責制度，提高監管效力，保證PPP項目有效運行。規范PPP項目各方參與者的權利和義務，制定詳細的操作流程，解決目前PPP項目操作中與現行政府采購、招標投標、國資、國土等相關法律體系不兼容的問題。

第二，完善內部控制準則。現行的《企業內部控制基本規范》《行政事業單位內部控制規范》不適用于PPP項目，甚至在某些方面還存在矛盾的地方。要加快推進PPP項目內部控制基本規范的修訂，為PPP項目內部控制的開展提供法律依據和制度保障。

3.2? 建立完善的內部控制體系

建立以項目公司為核心，財務管理、項目管理為主線，涵蓋PPP項目各個參與方，以網絡狀結構為主的內部控制體系，加強內部控制系統的建設。

從內部控制環境來看，在組織層面可根據PPP項目的實際情況，通過組織內部設計，使部門設置、崗位分工、業務各個階段形成相互制約關系，促進決策制定、業務執行、流程監督分離[3]。

從風險評估和控制活動來看，PPP項目內部控制應強化業務層面內部控制流程設計，識別項目流程中的風險，明確責任主體，針對風險設立有效的控制點，如表2所示，對風險進行有效管控。基于PPP項目業務流程，將項目活動劃分為財務活動和業務活動，并按照業務活動存在的風險實施對應的控制活動。

從信息溝通來看，要加強PPP項目中項目公司內部的溝通以及項目公司同政府部門和社會資本方之間的信息溝通。建立全方位的信息系統，如物聯網和PPP項目大數據中心，獲得更加全面的PPP項目信息。此外，如果PPP項目中包含建筑類基礎設施，可以通過建立BIM信息系統[4]，獲取相關信息，從而實現更好的溝通。

從內部監督角度來看，PPP項目內部控制必須建立有關的審查和評估系統。在PPP項目運行的過程中，采取隨機監督和成立內部審計部門的方法，對內部控制的履行情況進行評估。做好對部門和人員的獎懲工作，懲罰沒有嚴格履行職責的人員，以此提高內部控制的水平。

同時，充分發揮PPP項目內外部監督的協同效果，利用財政部、注冊會計師等外部監管，促進PPP項目完善自我監督機制[5-7]。

3.3? 大力培養相關人才

加大復合型人才的培養力度，將社會培養和學校教育結合起來，促進產學研一體化。一方面，可以引導和支持高校在法律、管理等相關專業開辦專題講座或研討會。另一方面，增設PPP項目的內部控制理論與實踐研究課題，吸引科研院所和高校專家，為PPP項目的內部控制提供更多、更科學的理論支持。

由政府部門牽頭，依托PPP項目的參與方、內部控制方面的咨詢公司、高校和科研機構等，定期舉行PPP項目內部控制的經驗交流和案例分析會議，加強專業人員的培養工作。分析目前PPP項目的內部控制，有針對性地解決在實踐過程中遇到的問題，邀請國內外專家學者傳授PPP項目內部控制的經驗和應用心得等[8-9]。

PPP模式有利于減輕政府財政壓力、滿足公共基礎設施建設需要和提高投資和管理效率，對我國建設社會主義現代化國家具有重大意義。從PPP模式缺乏內部控制的現狀來看，如何更好地發揮PPP模式的作用，還需進一步研究。

參考文獻：

[1]歐陽群.PPP項目跟蹤審計探討[J].財會通訊，2018（25）：80-83.25

[2]繆夢川.基礎設施PPP項目內部控制體系設計初探[J].中國市場，2018（26）：51，85.26

[3]趙團結，王子曦.風險控制導向下PPP內部控制模型的構建[J].財務與會計，2017（14）：51-53.

[4]唐大鵬，常語萱，王璐璐.供給側改革下政府與社會資本合作（PPP）內部控制制度創新[J].財政科學，2016（7）：

37-50.

[5]陸凡婷.探究新常態下PPP項目風險控制難點及對策[J].山東工業技術，2019（20）：224.

[6]蔡恩澤.強化PPP項目管理? 提高投資科學性[N].中國商報，2019-07-03（P01）.

[7]王健芳.PPP項目風險管理研究[D].石家莊：河北經貿大學，2019.

[8]姜玉芳.芻議PPP項目風險評價及內部控制制度[J].現代經濟信息，2019（2）：45-46.

[9]徐麗瑩.PPP項目加強內部控制研究[J].全國流通經濟，2019（2）：135-136.