“普惠金融體系”構(gòu)建的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國(guó)的啟示

胡騰月

摘? ?要? ?自2005年聯(lián)合國(guó)首次提出“普惠金融”概念以來，普惠金融在世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展，取得了顯著成效。中國(guó)普惠金融發(fā)展仍處于初步探索階段，與國(guó)際普惠金融發(fā)展存在一定差距。介紹幾例普惠金融體系構(gòu)建的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)普惠金融體系發(fā)展現(xiàn)狀，提出促進(jìn)中國(guó)普惠金融體系發(fā)展的建議：加強(qiáng)政策引領(lǐng)和扶持，從立法角度完善普惠金融體系;鼓勵(lì)金融產(chǎn)品創(chuàng)新、數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)，從技術(shù)層面為普惠金融體系構(gòu)建夯實(shí)基礎(chǔ);扎實(shí)推進(jìn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，擴(kuò)大金融知識(shí)普及面，縮小普惠金融的區(qū)域發(fā)展差距，完善普惠金融服務(wù)模式。

關(guān)鍵詞? 普惠金融;國(guó)際經(jīng)驗(yàn);政策體系;啟示

中圖分類號(hào)：F831.2? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C? ?DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.22.013

普惠金融體系這個(gè)概念來自英文“Inclusive finance system”，國(guó)際上通稱為“包容性金融”，指各國(guó)政府通過政策扶持和體系構(gòu)建，能夠以合理的成本，為貧困人口、低收入群體和微小企業(yè)等弱勢(shì)群體提供多樣化的金融服務(wù)，使被正規(guī)金融排斥的弱勢(shì)群體充分享受普惠金融帶來的便利。

普惠金融不僅是一種理念，也是一個(gè)具體的實(shí)踐活動(dòng)。普惠金融的重點(diǎn)是加快金融體制改革和金融服務(wù)創(chuàng)新，不斷完善現(xiàn)代金融體系，及時(shí)有效地提供各部門和群體所需的金融服務(wù)，使現(xiàn)代金融服務(wù)更好地惠及各社會(huì)群體和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，更好地支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自聯(lián)合國(guó)在宣傳2005年國(guó)際小額信貸年時(shí)提出普惠金融概念以來，普惠金融在中東、非洲、南亞、東南亞及拉丁美洲的一些發(fā)展中國(guó)家獲得了巨大的成功，并且很快為世界其他國(guó)家所效仿，已成為一種具有可持續(xù)發(fā)展的金融組織模式。

2008年9月，普惠金融聯(lián)盟（AFI）成立。該組織由發(fā)展中國(guó)家政策制定者組成，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2011年8月加入AFI，成為該組織第79位機(jī)構(gòu)成員[1]。2009年12月，G20領(lǐng)導(dǎo)人在美國(guó)華盛頓創(chuàng)立了G20普惠金融專家組（FIEG）。專家組分別于2010年5月、11月成功提出《G20創(chuàng)新普惠金融九項(xiàng)原則》和《G20創(chuàng)新普惠金融七項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》，為各國(guó)建立普惠金融指標(biāo)體系提供了標(biāo)準(zhǔn)范例，更有利于建立各國(guó)中小企業(yè)融資知識(shí)共享平臺(tái)。目前部分發(fā)達(dá)國(guó)家正在充分享受普惠金融所帶來的服務(wù)與便利，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家也在逐步推進(jìn)普惠金融體系的構(gòu)建，如美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和墨西哥、肯尼亞等發(fā)展中國(guó)家均已在本國(guó)創(chuàng)建了普惠金融體系，充分與本國(guó)實(shí)際情況相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)普惠大眾。

2006年，焦瑾璞正式提出了普惠型金融體系的概念，并構(gòu)建了普惠金融的理論框架和闡述普惠金融體系的重要性。為了進(jìn)一步促進(jìn)普惠金融的全球化，中國(guó)以G20峰會(huì)主辦國(guó)的身份提出三份文件，為普惠金融的國(guó)際性發(fā)展提供了高級(jí)別的指引性文件。近年來，我國(guó)日益重視普惠金融發(fā)展，并已取得初步成效，服務(wù)覆蓋面日益擴(kuò)大，金融產(chǎn)品進(jìn)一步創(chuàng)新，數(shù)字金融蓬勃發(fā)展。目前我國(guó)普惠金融體系尚未形成一個(gè)完善的政策體系，缺乏相關(guān)政策體系理論框架作引領(lǐng)，使金融產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重，數(shù)字金融也缺乏配套的監(jiān)管機(jī)制，“融資難、融資貴”問題仍然十分突出。

1 普惠金融體系構(gòu)建的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

1.1 印度普惠金融政策

印度儲(chǔ)備銀行允許商業(yè)銀行通過中介機(jī)構(gòu)提供銀行服務(wù)，允許銀行在農(nóng)村附近開展現(xiàn)金收款和支付業(yè)務(wù)。大多數(shù)人口眾多、國(guó)土面積廣泛的國(guó)家都不敢采取該項(xiàng)措施，一方面不便于管理和監(jiān)督，另一方面會(huì)浪費(fèi)大量的人力財(cái)力。但印度儲(chǔ)備銀行采用“分階段指導(dǎo)”和“普惠金融計(jì)劃（FIPs）”：“分階段指導(dǎo)”是指建立兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，前期為農(nóng)村人口提供金融服務(wù)，通過設(shè)立各銀行分支機(jī)構(gòu)、商務(wù)代理或自動(dòng)取存款機(jī)等方式實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)大規(guī)模覆蓋;后期為小面積掃盲，做到銀行網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋[2]。截至2016年6月，其覆蓋目標(biāo)已完成92.2%。“普惠金融計(jì)劃（FIPs）”則以強(qiáng)制要求建立分支機(jī)構(gòu)的“積分”獎(jiǎng)勵(lì)為導(dǎo)向，建立相關(guān)的咨詢委員會(huì)，做到普惠金融政策的持續(xù)審查，并在此基礎(chǔ)上提供專家建議，達(dá)到問題及時(shí)改進(jìn)、政策及時(shí)創(chuàng)新的標(biāo)準(zhǔn)。

印度普惠金融政策也在基礎(chǔ)設(shè)施完善期間做到進(jìn)一步發(fā)展，如：修訂優(yōu)先發(fā)展行業(yè)貸款指導(dǎo)方針，為農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)和最窮苦的人提供住房補(bǔ)貼，優(yōu)先發(fā)展行業(yè)的信貸定價(jià)全免費(fèi)。該政策使得中小企業(yè)、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和再生能源產(chǎn)業(yè)的銀行可貸款金額大幅提升（太陽(yáng)能發(fā)電機(jī)、微型儲(chǔ)水廠銀行貸款額高達(dá)1.5億盧比，家庭借款人每人可貸款100萬盧比）。同時(shí)也大力發(fā)展金融知識(shí)普及教育，建立國(guó)家金融教育中心（NCFE），負(fù)責(zé)實(shí)施金融教育國(guó)家戰(zhàn)略（NSFE）;開展校園金融知識(shí)教育;建立金融知識(shí)中心試點(diǎn)項(xiàng)目（CFLs），為金融知識(shí)的普及提供了有力的技術(shù)支撐。

1.2 孟加拉國(guó)格萊珉銀行模式

孟加拉國(guó)格萊珉銀行致力于向窮人提供小額貸款、小額儲(chǔ)蓄等金融服務(wù)，其主要運(yùn)營(yíng)模式是以最貧困家庭的婦女為客戶目標(biāo)，利用連帶責(zé)任和社會(huì)壓力，通過設(shè)計(jì)按周期還款和整貸零還的貸款方式，為貧困階層提供適量、小額、價(jià)格合理及無抵押擔(dān)保的貸款。格萊珉銀行以客戶評(píng)估和掌握借款人的借款信息為前提，通過從底層傳播金融知識(shí)和科技知識(shí)，交流生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和銷售的信息，憑借著公開透明的交易方式，提高借款人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，幫助孟加拉國(guó)廣大貧困家庭擺脫基本生活困境。

該模式將受益群眾定位于貧困人口，尤其針對(duì)于貧困女性;也落實(shí)于借款人之間的互助與監(jiān)督，用連帶保證責(zé)任來確保接受貸款者的信用;同時(shí)做到“授人以魚不如授人以漁”，強(qiáng)調(diào)貧困人口創(chuàng)業(yè)的造血功能;顛覆了數(shù)百年銀行業(yè)的傳統(tǒng)做法，打破了“無恒產(chǎn)者無恒譽(yù)”的思想觀念，同時(shí)提高了廣大農(nóng)村婦女參與生產(chǎn)的積極性，顯著改善了孟加拉國(guó)貧困階級(jí)的經(jīng)濟(jì)水平和生活狀況。

1998年，格萊珉銀行模式受洪水災(zāi)害影響，其還款率一度低至80%，再加上其貸款與還款方式的固化，格萊珉銀行進(jìn)行了深度改革。在原貸款還貸款模式的基礎(chǔ)上，建立了貸款保險(xiǎn)制度，以防范資金風(fēng)險(xiǎn)，確保資金安全。此外，更多地關(guān)注于個(gè)人貸款，通過增加小組成員存款資金額度、窮人版養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄，使普遍存在的小額貸款還款難和風(fēng)險(xiǎn)高的問題得以解決，也為全球解決小額信貸問題、完善攻堅(jiān)扶貧政策和克服中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)造血難題提供了強(qiáng)有力的思路與經(jīng)驗(yàn)。

1.3 肯尼亞手機(jī)銀行

肯尼亞的貧困人數(shù)占比接近總?cè)藬?shù)的一半，其

3 500萬人口中僅有19%的人擁有銀行賬戶，且有70%的人居住在農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，每十萬人共同使用162個(gè)金融站點(diǎn)，為普惠金融的發(fā)展增加了基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)際性操作難度。2007年，英國(guó)跨國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)集團(tuán)——沃達(dá)豐（Vodafone）在肯尼亞的子公司Safaricom首次推出手機(jī)支付產(chǎn)品M-Pesa（主要由后臺(tái)系統(tǒng)、手機(jī)客戶端應(yīng)用和代理商網(wǎng)點(diǎn)三部分組成）。該支付產(chǎn)品的迅速推廣成功彌補(bǔ)了全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、金融機(jī)構(gòu)物理網(wǎng)點(diǎn)不足、貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)人民無法享受銀行服務(wù)的不足，落實(shí)了由手機(jī)銀行帶來的方便快捷，為肯尼亞農(nóng)戶提供了普惠金融服務(wù)，也為發(fā)展中國(guó)家以手機(jī)銀行為媒介促進(jìn)普惠金融進(jìn)一步發(fā)展提供了經(jīng)典范例。

肯尼亞普惠金融服務(wù)的成功除了M-Pesa產(chǎn)品的便利，也離不開其普惠金融體系的構(gòu)建。一方面，積極創(chuàng)新普惠金融產(chǎn)品：肯尼亞中央銀行最大程度為產(chǎn)品開發(fā)團(tuán)隊(duì)提供建議和咨詢，關(guān)注廣大貧困農(nóng)村人口的金融需求;另一方面，加強(qiáng)操作風(fēng)險(xiǎn)的防范，形成良好的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，做到“監(jiān)管前移、風(fēng)險(xiǎn)前置”，適時(shí)推出與產(chǎn)品相適應(yīng)的監(jiān)管制度，落實(shí)持續(xù)監(jiān)管。

2 我國(guó)普惠金融體系構(gòu)建現(xiàn)狀及問題

近年來，我國(guó)大力發(fā)展普惠金融，取得了初步成效。目前中國(guó)已經(jīng)有12個(gè)指標(biāo)居于世界排名前30%。中國(guó)擁有世界上最大的普惠金融市場(chǎng)，政府高度重視對(duì)“三農(nóng)”和微小企業(yè)的金融服務(wù)，加大支持力度，增加實(shí)體網(wǎng)點(diǎn)，提高輻射覆蓋率，加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的整合，使新興金融公司不斷涌現(xiàn)、金融產(chǎn)品不斷改進(jìn)創(chuàng)新，在一定程度上緩解了微小企業(yè)融資難的問題。

2.1 普惠金融體系尚不健全

普惠金融體系是指為全體人員，特別是金融弱勢(shì)群體，提供金融服務(wù)的一系列思路、方案和保障措施等。完整的普惠金融體系應(yīng)該包括適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管和政策框架、健全的金融基礎(chǔ)設(shè)施、眾多普惠金融公司及龐大的目標(biāo)客戶群[3]。由于我國(guó)部分地區(qū)信用環(huán)境不佳、外部風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及補(bǔ)償機(jī)制不健全，即使國(guó)家在《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》中提出建立相關(guān)法律體系和機(jī)制，但我國(guó)仍缺乏一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)、包容性強(qiáng)、資源配置效率高的普惠金融體系。

2.2 普惠金融服務(wù)技術(shù)尚不成熟，風(fēng)險(xiǎn)問題暴露較多

1）近幾年，互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展，信息技術(shù)推動(dòng)大數(shù)據(jù)時(shí)代來臨，但我國(guó)始終缺乏一個(gè)共享性質(zhì)的大數(shù)據(jù)處理平臺(tái)，無法全面地了解用戶需求和產(chǎn)品發(fā)展前景，也無法有效地將市場(chǎng)上所有的金融服務(wù)信息綜合在一起，使相關(guān)金融服務(wù)評(píng)估結(jié)果缺乏可靠性，不能滿足大數(shù)據(jù)時(shí)代下的發(fā)展需求[4]。

2）隨著基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，目前金融市場(chǎng)迫切需要更先進(jìn)的數(shù)據(jù)處理技術(shù)為金融資源的開發(fā)利用提供技術(shù)上的支持。單方面創(chuàng)新金融產(chǎn)品或者單方面建設(shè)支付體系和信用體系，無法實(shí)現(xiàn)交易和信用信息的充分共享，再加上新形式信息數(shù)據(jù)不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)處理技術(shù)已經(jīng)無法滿足金融服務(wù)的發(fā)展需求，嚴(yán)重抑制了普惠金融在大數(shù)據(jù)時(shí)代下的突破發(fā)展。

3）近年來，我國(guó)著重規(guī)范和引導(dǎo)傳統(tǒng)金融向普惠金融過渡發(fā)展，但隨著中小企業(yè)的加速發(fā)展，而國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)迷霧重重、變化萬千，我國(guó)中小企業(yè)在普惠金融這塊的風(fēng)險(xiǎn)問題不斷暴露，普遍出現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)、難控制的特征。再者，普惠金融的客戶普遍是小微企業(yè)、城鎮(zhèn)低收入人群、農(nóng)民、貧困人口、老年人等，這些群體普遍存在信用較低、資產(chǎn)薄弱、開發(fā)成本高、風(fēng)險(xiǎn)隱患高的特點(diǎn)。如果不能有效解決受眾群體的風(fēng)險(xiǎn)，那么普惠金融發(fā)展的廣泛性、持續(xù)性會(huì)受到嚴(yán)重限制。

2.3 普惠金融區(qū)域發(fā)展差距大，金融知識(shí)普及程度有限

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、結(jié)構(gòu)性因素和人口地理因素都會(huì)對(duì)普惠金融的發(fā)展有顯著影響。研究表明，在城市化率較高且人口密度較高的國(guó)家，居民更容易獲得金融服務(wù)，這表明發(fā)展中國(guó)家的金融服務(wù)提供者傾向于選擇人口密度高的城市和地區(qū)[5]。但我國(guó)普惠金融的重點(diǎn)扶持對(duì)象應(yīng)該是貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，是小微企業(yè)、城鎮(zhèn)低收入人群、農(nóng)民等特殊群體，這也就直接導(dǎo)致了貧困偏遠(yuǎn)山區(qū)的特殊群體受到地域性的金融排斥。

近年來，各地均出現(xiàn)“城鎮(zhèn)熱、農(nóng)村冷”的金融知識(shí)宣傳現(xiàn)象。由于普惠金融的服務(wù)對(duì)象更多的是貧苦地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)的低收入人群，這些人群普遍存在金融知識(shí)匱乏、對(duì)金融產(chǎn)品了解甚少、使用手機(jī)支付甚至擁有銀行卡的比例較低，常常在金融活動(dòng)中處于被動(dòng)地位，容易盲目相信非法集資，傾向“高額回報(bào)”的非正常投資。

3 國(guó)外普惠金融體系對(duì)我國(guó)的啟示

3.1 加強(qiáng)政策引領(lǐng)和扶持，從立法角度完善普惠金融體系

我國(guó)應(yīng)積極參與普惠金融國(guó)際組織的相關(guān)活動(dòng)，同各國(guó)深入交流學(xué)習(xí)，為我國(guó)普惠金融體系構(gòu)建提供參考。依據(jù)各發(fā)展中國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)政府成立跨部門的普惠金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)促進(jìn)普惠金融發(fā)展的特殊政策法規(guī)，實(shí)施財(cái)政、貨幣、稅收三者齊頭并進(jìn)的監(jiān)管機(jī)制，從而建立多層次、全方位、多樣化的普惠金融體系。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，相關(guān)政策扶持應(yīng)從最薄弱的“三農(nóng)領(lǐng)域”出發(fā)，建立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，通過貼近農(nóng)戶、基層服務(wù)，促進(jìn)政策更好地發(fā)揮引領(lǐng)作用。

3.2 鼓勵(lì)金融產(chǎn)品創(chuàng)新、數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)

鼓勵(lì)金融產(chǎn)品創(chuàng)新、數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)，從技術(shù)層面為普惠金融體系構(gòu)建夯實(shí)基礎(chǔ)。普惠金融聯(lián)盟（AFI）提出：金融創(chuàng)新是普惠金融的永恒話題，提高金融可獲得性，意味著培育新的金融產(chǎn)品，因此要鼓勵(lì)金融服務(wù)向縱深發(fā)展[1]。孟加拉國(guó)格萊珉銀行秉承“擁抱金融界不可接觸者，每個(gè)貸款者都是誠(chéng)實(shí)的和相信窮人的生存技能”的理念并且使用“五人小組”模式，貸款者、存款者和持股者三位一體身份的形式。

我國(guó)要想構(gòu)建完善的普惠金融體系，必須深刻變革傳統(tǒng)的交易模式，合理利用“大數(shù)據(jù)”信息化的技術(shù)支持，運(yùn)用信息資源整合，以最低成本、最高效率、最優(yōu)服務(wù)來擴(kuò)大普惠金融的受眾群體和受眾范圍。隨著移動(dòng)支付和互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，應(yīng)改變傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)物理網(wǎng)點(diǎn)形式，建立強(qiáng)大的支付體系和信用體系，逐漸實(shí)現(xiàn)共享交易信用信息的數(shù)據(jù)平臺(tái)，為普惠金融發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支持，從而在技術(shù)層面攻堅(jiān)克難，夯實(shí)普惠金融體系基礎(chǔ)。

3.3 扎實(shí)推進(jìn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，擴(kuò)大金融知識(shí)普及面

世界銀行指出，普惠金融政策應(yīng)與金融消費(fèi)者教育和權(quán)益保護(hù)緊密結(jié)合。根據(jù)世界銀行的調(diào)查，各國(guó)在金融知識(shí)普及和消費(fèi)者保護(hù)方面取得了較大進(jìn)展，搭建了相關(guān)的法律框架，并成立了專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。推進(jìn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，必須完善金融機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)框架，嚴(yán)格規(guī)范金融服務(wù)行為，使金融信息公開化和透明化、消費(fèi)者保護(hù)常態(tài)化，從而為普惠金融的受眾群體營(yíng)造一個(gè)公開、公平、公正的服務(wù)環(huán)境。

我國(guó)應(yīng)持續(xù)推動(dòng)金融消費(fèi)者教育和金融知識(shí)普及工作，政府動(dòng)員村委會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社和當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)來大力宣傳普惠金融及其相關(guān)金融知識(shí)，讓受益對(duì)象更全面、更深入地了解普惠金融產(chǎn)品。同時(shí)，要不斷創(chuàng)新“送金融知識(shí)下鄉(xiāng)”的方式方法，開展差異化、特色化的金融知識(shí)宣傳活動(dòng)，提高社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

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（責(zé)任編輯：易? 婧）