新常態下我國東北地區森工城市可持續發展評價及對策研究

譚熙 王莉

[摘 要] 基于中國經濟新常態的大背景，通過經典的SWOT分析法對東北地區主要的黑河市、伊春市、牡丹江市、大興安嶺地區、吉林市、白山市六座森工城市進行了分析，構建了東北地區森工城市可持續發展指標體系，劃分了經濟、社會、資源和生態環境四個一級指標以及20個要素，利用層次分析法建立了數學模型并對該六座森工城市進行了可持續發展水平的分析與評價，提出了東北地區森工城市可持續發展的對策。

[關鍵詞] 新常態;森工城市;可持續發展;層次分析法

[中圖分類號] F470[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）08-0001-04

Abstract： Based on the background of the new normal state of China's economy， through the classical SWOT analysis method， six forest industry cities in Northeast China， namely Heihe， Yichun ， Mudanjiang ， Daxing'anling District， Jilin and Baishan ， are analyzed. The index system of sustainable development of forest industry cities in Northeast China is constructed. Four first-level indicators， the economy， social sector， resources and ecological environment? and 20 elements are divided， which are used to establish a mathematical model by analytic hierarchy process. The sustainable development level of the six forestry industry cities is analyzed and evaluated by using the model， and the countermeasures for sustainable development of forestry cities in Northeast China are put forward.

Key words： new normal state， forest industry city， sustainable development， analytic hierarchy process

2014年5月習近平河南之行中首次提及“新常態”，隨后又在同年的7月和黨外人士的座談會上、12月的亞太經合組織工商領導人峰會上分別提及“新常態”[1]，之后又于2014年12月在中央經濟工作會議上進一步對“新常態”的時代特征進行了闡述，并做出中國經濟未來將長期處于“新常態”的判斷。概括來講，新常態三個主要特征是：經濟增長速度從高速增長轉為中高速增長、經濟結構不斷優化升級、動力從要素和投資驅動轉向創新驅動[2]。

2013年11月12日國務院發布了《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》。《規劃》中，將資源型城市定義為以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市，并界定我國資源型城市一共為262個，占全國城市總數的40%，其中森工城市為18個。當中尤以東北地區數量最多，一共10個，黑龍江省6個，占50%以上，分別為黑河市、伊春市、牡丹江市、大興安嶺地區、尚志市、五大連池市;吉林省有4個，分別為吉林市、白山市、敦化市和汪清縣。付存軍，耿玉德（2014）[3]、田昕加（2014）[4]、馬麗（2015）[2]、趙國飛（2015）[5]、王雨婷（2015）[6]等都集中在對森工城市的現狀、問題、原因及對策等的研究。中國經濟新常態理念提出后，國內對于東北地區森工城市的研究，內容上偏重于理論研究和數學分析。

基于總結借鑒前人的研究基礎，從理論與實踐出發，運用SWOT分析法對黑河市、伊春市、牡丹江市、大興安嶺地區、吉林市、白山市6個森工城市進行分析，并運用層次分析法對東北地區森工城市可持續發展進行評價，最后根據各地區實際評價結果提出新常態下東北地區森工城市發展對策。

一、SWOT法分析評價

（一）優勢

1.自然資源優勢。2017年數據顯示，大興安嶺地區有林地678.4萬立方米、森林覆蓋率81.23%。牡丹江市擁有林地244.3萬立方米、森林覆蓋率為64%。伊春市由于靠近小興安嶺以及當地獨特的氣候條件，擁有豐富的動植物資源，2017年水資源總量為150.2億立方米，為黑龍江省第一。白山市擁有長白山自然保護區60%的面積，人均水資源量為4000立方米，此外還有近200個溫泉和礦泉水開采地。黑河市位于世界三大黑土帶之一，土壤類型主要為黑土和草甸土，占總耕地面積的90%，是我國最重要的商品糧和綠色食品產地。吉林市地處長白山區到松遼平原的過渡地帶，且全市內擁有各類山嶺約200多座，冬季由于氣候原因易形成霧凇，利于當地旅游業的發展。

2.區位優勢。黑河市隔黑龍江與俄羅斯遠東第三大城市—阿穆爾州首府布拉戈維申斯克市相望，是中俄邊境線上唯一一對規模最大、規格最高、功能最全、距離最近（僅750米）的對應城市;此外，它還代管五大連池風景區，其北部與大興安嶺相連，因此旅游資源十分豐富。牡丹江市處于東北亞經濟圈的中心地帶，和俄羅斯有211公里的邊境線，距離俄羅斯遠東地區交通樞紐烏蘇里斯克市53公里，距離符拉迪沃斯托克港153公里，距日本海50公里，是“中國-蒙古-俄羅斯經濟走廊”龍江絲路帶的重要戰略支點，在我國與俄羅斯和蒙古的經貿往來中承擔著無可替代的重要作用。吉林市東部和延邊朝鮮族自治州相接，靠近朝鮮半島，且交通便利，利于吸引朝韓兩地的旅游觀光客以及進出口相關產品。

（二）劣勢

1.經濟條件劣勢。大興安嶺地區雖年均GDP增長率較高，第三產業比重也較高，但是2017年其生產總值數量卻較低，只有143.8億元人民幣，城鎮居民人均可支配收入為21803元人民幣、農村居民人均可支配收入為11349元人民幣，分別低于黑龍江省平均值5643元和1316元。伊春市和白山市目前所面臨的問題是較少的投資、林區人才結構單一、較高的失業率、部分政企合一體制的制約等。伊春市和白山市自2013年以來便一直進行著自身的轉型升級，可是由于森工城市的企業多為國有企業或者政企合一的企業，沒有充分發揮市場的作用，淘汰落后的企業，扶持更有發展前景和可持續發展的高新技術企業，因此在經濟上出現了難以突破的瓶頸。此外，由于兩市對于教育和科技的財政支出較少，不僅導致人才外流而且難以吸引到投資，產業與產業之間、行業與行業之間出現惡性循環。

2.生態環境劣勢。牡丹江市在東北地區森工城市中發展迅速，但是其污染物的排放量也隨著社會經濟的發展而增加。根據2017年黑龍江省環境狀況公報顯示，牡丹江市PM10濃度為黑龍江省第四位，O3濃度全省第五位。雖說其污染物的處理能力在東北地區來說較強，但是從全國的角度來看還是較低的，較大的污染物排放量無疑會牽制當地的長遠發展。黑河市和吉林市由于過度依賴森林自然資源稟賦和高速的城市開發，導致森林資源大量減少，城市綠地面積也在不斷地減少，空氣質量開始出現惡化。

（三）機會

2013年，為了解決我國產能過剩、外匯資產過剩的問題并同時推動周邊國家和地區的經濟共同發展，習近平提出了“一帶一路”的倡議。“一帶一路”倡議為城市的發展提供了新的動力，由“內需”到“外需”，東北地區可以抓住機會，利用良好的區位優勢，不僅向國外出口產品，而且可以進口國外先進的設備以及學習國外先進的科學技術、引進科技人才，推動當地產業向技術密集型轉型。

由于靠近俄羅斯、朝鮮和韓國三地，因此也擁有獨特的機遇。新常態下中俄兩國實現發展戰略對接目標，建立全面戰略協作伙伴關系，為森工城市發展注入新動力。2017年，中國與俄羅斯遠東聯邦區貿易額超過77億美元，中國已成為俄羅斯在遠東地區最大的貿易伙伴和最大的外資來源國。在2018年9月于符拉迪沃斯托克舉行的第四屆東方經濟論壇上，習近平主席在其講話中強調了中俄互為全面戰略協作伙伴關系以及對于我國東北地區與俄羅斯遠東地區未來發展規劃。俄羅斯已將遠東的發展納入其國家發展戰略;中國還實施了新常態下的區域發展戰略，加快了東北老工業基地“再建設”的步伐。中俄兩國可以借此機會實現發展戰略目標的對接，實現共同發展。東北地區森工城市將有更多的機會與俄羅斯拓寬基礎設施建設、能源、農業、旅游、科技、教育、文化等領域的合作，廣泛調動企業的積極性[7]，增加產品的附加值，實現優勢互補與互利共贏。

2018年3月至2019年1月，朝鮮和中國最高領導人四次會晤并在會晤中強調要加強兩國間的戰略溝通、雙邊合作關系，通過各種形式加強兩國人民的交往和交流等;同時，朝鮮將把重點轉向經濟建設，選擇適合朝鮮國情的經濟發展戰略[8]。朝鮮在經濟發展方面的積極信號無疑會推動中朝經濟的共同發展，因此我國東北地區森工城市，尤其是吉林市和白山市，可以加強與朝鮮的經濟文化交流與合作，抓住機遇，促進外向型經濟的發展。

（四）威脅

1.發展方向上易出現誤區。根據《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020）》中對于資源型城市的分類，將東北地區森工城市分為兩類，一類是成熟型，一類是衰退型，并且按照指導意見以及“擇優錄取”和自然稟賦、比較優勢等理論，成熟型森工城市的經濟仍然是依賴于自然資源，選擇的仍然是體量大未來發展前景小的產業[3]。在這種情況下，成熟型森工城市可能會面臨忽視當前發展弱小但是具有廣闊發展前景的產業，從而錯過通過選擇和培育新的主導產業而實現經濟轉型升級的良好時機[3]。

2.政府決策有風險。一方面，政府在東北地區森工城市的轉型升級和經濟的可持續發展中發揮著重要的作用。政府作為最后的決定者，不僅決定著當地未來的發展方向，而且決定著對于項目和產業的財政支出與政策支持。但是，政府決策的風險是難以避免且影響持久的，例如遼寧省阜新市政府對于當地主導產業的選擇出現了失誤。因此，在決策時引入市場因素是十分有必要的。但另一方面，市場是逐利的，并且市場的反應是需要一段時間的，很難能夠提前預見某一行業或者產業的走向，有一定的時滯性[3]。所以，如何去權衡政府與市場在決策中的權重以及在現實生活的重要程度是十分困難的。

二、東北地區森工城市可持續發展評價

（一）構建東北地區森工城市可持續發展指標體系

20世紀80年代以后，許多國家政府、國際組織和專家學者對可持續發展指標體系進行了大量的研究與探索，并且根據不同的評價標準、評價方法以及研究范圍建立了不同的可持續發展指標體系。廣泛使用的可持續發展指標體系有聯合國可持續發展指標體系（包括可持續發展委員會建立的可持續發展指標體系、聯合國統計局的可持續發展指標體系以及環境問題科學委員會的可持續發展指標體系）、世界銀行的可持續發展指標體系、美國可持續發展指標體系以及英國可持續發展指標體系[9]。國內對于可持續發展指標體系也有許多具有影響力的成果，主要有中國科學院設計的可持續發展指標體系[10]、毛漢英根據山東省省情設計的可持續發展指標體系[11]、李根斌建立的區域可持續發展指標體系[12]等。

為了提高可操作性、綜合性以及更加全面地評價東北地區森工城市可持續發展的水平，本文參考了郝曉輝所構建的可持續發展指標體系[13]，將東北地區森工城市可持續發展水平劃分為四大指標，即經濟指標、社會指標、資源指標和生態環境指標。并在其基礎上，又根據李瑞軍所建立的資源型城市可持續發展指標體系[14]以及東北地區實際情況，設置了20個要素，建立東北地區森工城市可持續發展水平評價指標體系。（表1）

表1東北地區森工城市可持續發展水平評價指標體系

（二）建立評價數學模型

首先，根據各指標和要素間的邏輯關系建立層次結構模型，其中可持續發展水平為決策目標;準則層要素共兩層[15]，第一層為經濟、社會、資源、生態環境指標，第二層為各指標所包含的要素，共20個;備選方案共六個，即需評價的6座城市。

然后，依據層次分析法的要求，通過查閱《2018年黑龍江省統計年鑒》、《2018年吉林省統計年鑒》、《2018年中國統計年鑒》、《2018年黑河市國民經濟與社會發展統計公報》等森工城市的國民經濟與社會發展統計公報，對東北地區森工城市的經濟、社會、資源和環境指標以及指標所包含的共20個要素進行打分并形成判斷矩陣。

最后，根據評價指標計算公式，S=WP，i∈[1，20][16]，利用層次分析軟件yaahp12.0算出判斷矩陣的一致性比例CR=0.0039<0.1，通過一致性檢驗，并形成了最后的權重分值表，如表2所示。

表2東北地區森工城市可持續發展評價指標權重分值表

根據計算結果可知決策目標層中大興安嶺地區、牡丹江市、伊春市、白山市、吉林市以及黑河市的權重分別為0.1991、0.1765、0.1652、0.1610、0.1561、0.1421。

（三）東北地區森工城市可持續發展評價

東北地區森工城市中國大興安嶺地區的優勢最為明顯，為0.1991，說明目前的可持續發展能力較強，處于可持續發展狀態;牡丹江市為0.1765，次于大興安嶺地區，說明目前的可持續發展能力仍然較強，屬于中等可持續發展狀態;伊春市和白山市目前的可持續發展能力相近，分別為0.1652和0.1610，目前的可持續發展能力較弱，屬于中下級的可持續發展狀態;吉林市目前的可持續發展能力弱，為0.1561，屬于初級的可持續發展狀態;黑河市目前的可持續發展能力在6座東北森工城市中最弱，為0.1421，屬于由傳統的發展模式向可持續發展模式的過渡狀態。根據6座森工城市的可持續發展能力從高到低進行排序，分別為大興安嶺地區、牡丹江市、伊春市、白山市、吉林市和黑河市。

三、東北地區森工城市發展的對策建議

（一）發展地區支柱型主導產業

東北地區森工城市可以基于宏觀經濟形勢以及社會發展選擇發展各自城市的主導產業。黑河市和白山市可以利用其優質的土地資源優勢發展有機食品種植產業和食品加工業，兩市的土壤中礦物質含量豐富、土壤肥沃十分有利于農作物的生長，黑河市將農作物經過進一步精加工處理后可以做成各種制成品，而白山市可以通過將人參精加工成藥片、營養沖劑、保健品等產品，由此帶動食品業，零售業、包裝業、科技行業等相關產業的發展;牡丹江市則可以發展生態養老產業和冰雪旅游產業，進而推動當地住宿業、零售業、運動業、教育業等行業的發展;大興安嶺地區以豐富的森林資源為基礎，可從事森林建設和工程工業，推動當地有關森林的高新技術產業的研究與發明的發展，將大興安嶺地區打造成為中國乃至世界的森林資源以及生態可持續發展研究中心;伊春市可以發展北藥產業，但這里著重強調發展北藥的研究事業，包括了種植技術研究、加工技術研究、應用技術研究等;吉林市的主導產業應該為森林生態旅游業，吉林市的地理位置優勢決定了吉林市旅游業的發展前景，通過旅游業的發展能夠帶動交通業、餐飲業、住宿業、文化業等行業的發展。

（二）森工類產品精深加工

我國東北地區森工城市仍然存在大量傳統森工企業，他們通過出售經簡單加工的木制品而獲得較低的利潤收入，對于這些大量且長期存在的傳統森工企業來說引進先進的加工技術和先進的儀器設備需要大量的資金投入，但與規模大、資金充足的大型企業不同，這些傳統企業的規模往往較小且資金較少，巨大的科技投入對于他們來說往往難以實現。因此，通過對于森工類產品進行深加工增加其附加值的途徑不能僅僅依靠企業自身，也不能要求企業在短期內通過簡單購買儀器設備而達到增值目標，而是應該分階段有計劃地進行。

在初級階段，企業可以投入較少的資金引進科技要求較低的設備，生產科技含量較小的產品，同時引進素質較高的科技人才和比較先進的管理體制。在中級階段，企業應該利用規模效應逐漸擴大生產規模，引進科技水平較高的機械設備，引進素質高的技術型人才和管理型人才并逐漸打造企業自身的品牌，為企業的繼續發展提供強有力的技術與管理支持。在高級階段，企業的重心除了放在科學技術上之外，更要重視管理和市場等其他相關層面。此時的企業都應該對于自己的產品、價格、渠道、宣傳。計劃、模式和定位有充分和清晰的認知，樹立良好的品牌，培養消費者的忠實度和認同感尤為重要。森工類型的企業的產品都應該用有較高的科技含量，可替代性較低，擁有企業自己的特色并且通過不同的市場營銷手段和管理手段使企業擁有自己相應的專門的受眾群體，在中國，甚至國際社會中都有很高的知名度。

（三）推動旅游業等現代服務業的發展

東北地區的旅游資源十分豐富，利于發展旅游業等服務業，將生態資源優勢轉化為經濟優勢，以觀光游、生態游、養生游、休閑游、冰雪游、文化游等為重點，形成新的經濟增長點[2]。黑河市的五大連池景區、吉林市的霧凇、白山市的長白山自然保護區、伊春市的小興安嶺、大興安嶺地區的廣闊林區、牡丹江市雪景等都可以被開發成旅游資源，吸引游客，帶動當地的消費以及零售業、住宿、手工業等行業的發展，擴大其外部效應。除此之外，還可以積極推動森工城市文化與金融服務、外包服務、文化創意、人力資源、會展、物流等現代服務行業的深度融合。

近年來，由于生態環境越來越受到人們的重視，為了滿足消費者回歸自然生活的需求，在不損耗資源的前提下，依托森林環境生態文化、生態旅游特色產業[17]。借助五大連池景區、伊春藍莓酒莊國際文化休閑旅游項目、龍灣國家級避暑療養養生度假示范區項目等各地特色項目，實現生態與城市發展結合，構建生態特色產業。此外還可以在保護自然生態系統的基礎上，充分利用地緣優勢，大力發展面向俄羅斯和韓國的旅游業。

（四）推進科技產業和教育事業的發展

教育與科學技術對于整個東北地區的轉型升級和可持續發展發揮著重要的作用。重視教育與科學技術不僅僅體現在當地對于教育和科技事業的支出上，還強調對于教育和科學技術成果的監督審查以及成果轉化。教育能夠提高勞動者的知識和技術水平，并且教育投入實際上是一種人力資本的投入，其邊際效應是遞增的[18]。

根據各森工城市的統計公報和各省的統計年鑒可知，東北地區森工城市的教育與科技投入普遍較低，設備落后，導致當地不僅難以培養出高層次人才來滿足森工城市的可持續發展，還導致高層次人才的大量流失[19]。因此，東北地區森工城市政府和企業雙方都要加大科研項目的投資力度，推動經濟技術開發園區的建設，并鼓勵根據當地經濟發展的實際情況，對其他城市發展比較成功的案例進行專題研究分析，汲取先進經驗，為經濟發展排憂解難[20]，完善鼓勵教育和科技事業發展的機制，普及職業教育并鼓勵成人教育，建立高新技術產業園區，對于知識密集型和技術密集型產業給予政策上和資金上的支持，加快高校研究成果和專利向社會企業發展生產過程的轉化，實現產學研一體化[20]，加強高校與企業間的合作，營造良好的教育與科技氛圍，進一步吸引外商投資。

（五）加強社會保障職能

在東北地區森工城市有一系列的歷史遺留問題，如轉軌中職工安置，破產企業退休人員、森工企業混崗人員、“老工傷”等人員待遇確定等問題。此外，由于木材及其加工產業的整體效益不高，開采受到限制，導致其整體收益較低，企業職工的養老金繳納負擔過重[19]。因此，當地政府應該發揮自身在社會保障中的主導作用，加強社會保障的職能，對于當地國民收入進行合理再分配，并進一步擴大財政支出和資金投入，進一步完善林區的醫療條件和環境，建立健全森工城市社會救助制度和體系。同時，借全面深化改革之風，加快森工城市產業結構和經濟結構的調整，并通過確定和發展可替代的可持續發展的產業，為淘汰的落后產業的職工提供就業崗位，同時提高職工的收入，改善職工的生活水平[2]，為職工提供穩定的生活條件，使職工能夠安心和安穩地在森工城市工作和生活。同時要繼續積極爭取資金支持，完成黑河市、大興安嶺地區等地棚戶區改造和水土流失區域的治理任務;要將水土流水區域的治理和棚戶區改造同廉租房、經濟適用房建設相結合，與生態治理和環境保護相結合[18]。

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[責任編輯：趙磊]