淺議我國頁巖氣開發中水資源的法律保護

張艷芳 荀紅紅

摘 要 頁巖氣是一種清潔、高效、低碳的新型能源，開采頁巖氣可以優化我國的能源結構，從而保障國家的能源安全。目前，我國的水資源嚴重短缺，水污染問題相當嚴重，而頁巖氣的開發和利用需要消耗大量的水資源。只有通過法制的途徑，不斷地完善我國現有的水資源保護法律制度，才能促進頁巖氣能源與水資源的協調發展，才能促進頁巖氣產業的健康持續發展。我國的現行法律制度中，《環境保護法》《水法》和《水污染防治法》中都有水資源保護相關的法律規制，但是這些法律規制仍然存在各種各樣的問題，本文通過分析我國頁巖氣開發中的水資源法律規制現狀，有針對性地提出了一些改善的措施和建議。

關鍵詞 頁巖氣 開發 水資源 法律保護

基金項目：2018年度教育部人文社會科學研究青年項目《我國頁巖氣開發中水污染法律問題研究》（18YJC820090）。

作者簡介：張艷芳，中國地質大學（武漢）公共管理學院，講師，博士，研究方向：環境法;荀紅紅，中國地質大學（武漢）公共管理學院研究生。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.190

隨著社會的發展進步，人們的環保意識逐漸增強，能源與環境的可持續發展問題也成為了社會關注的焦點問題。開發頁巖氣對我國能源的可持續發展有著十分重大的作用和意義。一方面，開發頁巖氣有助于緩解能源緊張的局面，可以在一定程度上確保國家的能源供應和能源安全;另一方面，開發頁巖氣有助于推進節能減排以及優化能源結構，在滿足能源需求的同時盡可能減少環境污染，從而促進我國經濟、能源和環境的可持續發展。雖然開發頁巖氣有著很大的優勢，但是也會引起水環境問題，比如水資源的大量消耗、地表水的污染以及地下水污染等問題，威脅著整個水環境構成 。在頁巖氣開發過程中，只有不斷完善水資源法律規制，才能有效地保護水資源環境。

一、 我國頁巖氣開發中的水資源法律規制現狀

（一） 我國頁巖氣開發中的水資源立法的相關內容

1.水資源利用方面的相關法律規定

我國頁巖氣開發中有關水資源利用方面的法律規定主要有以下幾個方面的內容：一是取水用水方面的法律規制，《水法》第七條規定用水實行取水許可制度和有償使用制度;第四十八條規定細化了取水用水相關的流程。二是水資源管理方面的法律規制，《水法》第十二條規定流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制;第四十七條規定用水實行總量控制和定額管理相結合。三是水資源節約方面的法律規制，《水法》第五十一條規定工業用水的處理方式;第五十三條規定節水的措施 。

2.水污染防治方面的相關法律規定

我國頁巖氣開發中有關水污染防治方面的法律規定主要有兩個方面：一是水污染防治方面的法律規制，《水污染防治法》第二十條規定水污染物的排放要實行總量控制制度;第二十一條規定污水排放實行排污許可證制度;第三十四條規定含有放射性物質的廢水排放標準;第三十九條規定禁止利用某些非正常方式排放水污染物來逃避監管;第四十二條規定勘探開采活動采取防護措施，防止地下水的污染。《水污染防治法實施細則》第三十六條規定排放有毒、有害的廢水要采取防護措施，防止污染地下水。二是水環境監測方面的法律規制，《環境保護法》第十七條規定建立和健全環境監測制度。也就是說，在頁巖氣開發過程中，需要建立起環境質量監測站點，有效控制水污染范圍 。

（二） 我國頁巖氣開發中水資源保護立法存在的不足

1.《水法》中關于頁巖氣開發中水資源保護法律規制存在的問題

雖然《水法》中有許多關于水資源保護的相關規定，比如鼓勵單位和個人依法開發、利用水資源，采取行政許可形式的水資源分配制度等等，但是仍然存在很多不足：首先，關于地下水與飲用水沒有明確的界定，《水法》中有飲用水水源保護區制度和關于地下水資源保護的規定，但是在頁巖氣開采過程中，并沒有地下水與飲用水的區分界定，由此造成取水問題，最好是能夠明確頁巖氣開采的取水范圍。其次，水資源分配制度比較單一，無法滿足開采頁巖氣對水資源的需求，《水法》第七條規定：國家對水資源依法實行取水許可制度，而開采頁巖氣需要消耗大量的水資源，只有豐富水資源分配制度，才能保障頁巖氣開采活動的順利進行。再次，流域管理不完善，地方水行政主管部門與流域管理機構之間職責不清，導致水資源矛盾無法調和 。

2.《水污染防治法》中關于頁巖氣開發中水資源保護法律規制存在的問題

雖然《水污染防治法》中有許多關于水污染防治的相關規定，比如對重點水污染物排放實施總量進行控制，取得排污許可證方可排放廢水，禁止向水體排放含有高放射性和中放射性物質的廢水，進行地下勘探、采礦活動要采取防護性措施，防止地下水污染等等，但是仍然存在很多不足：首先，關于水資源規劃方面的制度還不夠完善。具體表現為沒有關于水資源規劃目標的詳細規定，缺乏可操作性;沒有規定設施規劃，比如開采頁巖氣前勘探水資源所需要的儀器沒有相關標準，開采過程中的排污設施也沒有具體標準等等 。其次，水污染物排放總量控制制度不完善。雖然《水污染防治法》規定對重點水污染物排放實施總量控制制度，但是具體的標準是由各個流域的管理機構來制定的，對于頁巖氣開采過程中的取水總量規劃也沒有實施標準，比如取水超標如何懲罰，取水過少如何保障等等。再次，缺乏排污權交易制度，在頁巖氣開采過程中無法為排污權交易提供切實可行的法律依據。排污許可對排污量是有配額限制的，因而在頁巖氣開采過程中如果排污量超過了配額限制，就可以通過排污權交易來滿足排污需求，同時也可以保障污染物的總排放量在國家允許的范圍。

3. 《環境保護法》中關于頁巖氣開發中水資源保護法律規制存在的問題

雖然《環境保護法》中有許多關于水污染防治的相關規定，比如建立、健全環境監測制度，促進清潔生產和資源循環利用等等。但是仍然存在很多不足：首先，沒有具體的獎勵方式。現行的《環境保護法》對于違法的處罰方式作出了明確規定，第五十九條規定違法排放污染物的罰款處罰方式，而對于守法獎勵方面則缺乏具體的獎勵標準，比如減排多少可以減免稅收或者是領取財政補貼等等;其次，頁巖氣開采的相關信息不透明，不利于公眾進行監督。雖然《環境保護法》第二十四條規定環境保護和監督管理部門要對排放污染物的單位和個人進行檢查和監督，但是很多公司都將頁巖氣開采的相關技術看作商業機密，是不予以披露的。再次，開采過程中的化學物質指標規定不明確，既沒有頁巖氣開采中化學用料的相關規定，也沒有頁巖氣開采活動中化學用劑的儲存和運輸標準。

二、 我國頁巖氣開發中的水資源法律規制的改善措施

（一）完善水資源規劃、分配和總量控制制度，緩解水資源短缺問題

我國的水資源分配制度比較單一，關于水資源規劃方面的制度還不夠健全，水污染物排放總量控制制度也不完善，只有完善相關的法律規制，才能保障頁巖氣開采活動的正常進行，促進水資源利用的可持續發展。首先，要完善我國的水資源規劃制度。針對頁巖氣資源豐富的地區要制定水資源規劃目標、水質監測計劃以及水質規劃，頁巖氣開采過程中要嚴格按照當地的水資源規劃進行取水，水資源規劃內容要包括環境基礎設施規劃，比如建造一些廢水處理或者是處理壓裂液的專門設施，避免水資源受到污染。其次，要豐富我國的水資源分配制度。目前我國的取水制度是實行取水許可制度，取水要先向水行政主管部門或者是流域的管理機構申請許可證，繳納水資源費用、并獲得許可以后方可取用水資源，這種制度是無法滿足頁巖氣開采活動對水資源的需求的，只有采用多樣化的取水制度，才能協調各區域間的水資源分配。比如就近使用權制度，即把取水權、用水權以及沿岸的土地使用權相結合，擁有土地權的人可以在法律允許的情況下使用附近水資源;又如優先適用權，即按照水資源使用時間和使用程度劃分水權等級，提高水資源的使用率等等 。再次，要完善我國取水總量控制制度。制定廢水綜合利用的方案，將頁巖氣開采活動產生的廢水進行處理后循環再利用;加強并改進反排水的處理技術，嚴格控制開采活動的水污染物排放量;全面控制流域和區域用水總量，制定年度用水計劃并嚴格落實。

（二）完善水權交易與排污權交易制度，解決頁巖氣開采中的水資源需求和排污需求

針對頁巖氣開采中的水資源短缺問題，可以完善水權交易制度，企業和公民的性質不同，用水指標也要區分，對于超出標準的部分要征收較高使用費;同時，在滿足生活用水和生態用水的情況下，頁巖氣開采企業可以通過水權交易購買水權，保證開采活動的順利進行。對于廢水的排放問題，也可以實施排污許可證制度來保護水資源。首先，開采企業向環保部門提出排污權交易申請，并提交交易雙方協商的合同資料;其次，環保部門對提交的資料進行審核;再次，交易雙方協商后正式簽訂合同，并向環保部門備案;然后，環保部門對交易的可行性進行評估;最后，獲批后交易雙方辦理排污權變更登記 。在排污許可證制度實施過程中，環保部門需要做好監督審查工作。

（三）完善水資源監管制度，保證水環境執法的公開性和透明性

關于水資源監管問題，首先，要改革水資源監管體制，明確各部門的職責，改變部門重疊和職權不清的現象;其次，要完善流域管理和行政區域管理并行制度，明確二者之間的權責關系，對于地下水資源的利用，也要由區域水行政部門進行統一集中管理;再次，要完善水資源全程監管制度體系，主要是明確頁巖氣開采活動中水資源保護的責任主體，以及加強頁巖氣開采的事前、事中和事后監管工作。事前監管包括水力壓裂使用水量、壓裂液中化學物質、各項設施的排污量是否能夠達到預期標準;事中監管包括壓裂液使用情況、水資源使用量、廢水產生量與處置方式、實際排污量、過度使用水資源以及水污染的解決方式;事后監管主要是進行風險評估 。環境監管機構需要對相關的數據進行公開，保證水環境執法的公開性和透明性，讓公眾參與到政府和企業的監督管理中。

注釋：

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