我國基層公務員激勵機制的風險研究

【摘 要】 文章以馬斯洛需求層次理論和雙因素理論為基礎，闡述我國基層公務員激勵機制取得的成效及存在的風險，提出應對我國公務員激勵機制風險的對策建議：建立科學化、法制化的績效考核制度是激勵基層公務員的制度標準;建立合理的公務員薪酬機制是激勵基層公務員的物質基礎;完備的獎懲機制是激勵基層公務員的內在動力。

【關鍵詞】 公務員;激勵機制;行政效率;政府形象

作為政府機關的重要組成部分，基層公務員工作效率的高低以及權利行使的規范與否，直接決定了其在公眾心中的形象。對基層公務員進行必要的激勵是提升政府良好形象的重要途徑，也是構建高效、廉潔政府的基礎。

一、相關理論基礎

1、馬斯洛需求層次理論

動機會產生行為，而動機又與個人的需求有直接關系。馬斯洛提出了人類基本需求層次理論。這一理論把人的需要由低至高分為五個層次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現的需求，并且表明人的需求遵循遞進的規律，即人們在滿足了較低層次的需求之后，較高層次的需求才能成為行為的重要決定因素，[1]社會是動態發展的，人的需求結構也會隨著社會的發展變化而變化。這五個需求始終貫穿于基層公務員的工作與生活中，在探析公務員的激勵機制時，要充分考慮這五個需求對公務員的影響。

2、雙因素理論

“雙因素”理論也叫激勵——保健理論，由美國心理學家赫茨伯格提出。他認為，內部因素與工作滿意和動機有關，外部因素與工作不滿意有關。個人與工作的關系是一項基本關系，而個人對工作的態度決定了任務的成敗。基于雙因素理論，本文認為，在我國基層公務員保健因素（最基本需求）滿足的前提下，忽視公務員的激勵因素（高層次需求），會導致公務員的積極性下降，由此要重新審視我國的公務員激勵機制。

二、我國基層公務員激勵機制的成效

自《國家公務員暫行條例》頒布至今，公務員機制已在我國經歷了二十多個春秋。通過二十多年的奮斗，公務員激勵機制在增強公務員的主動性和創造性等方面起到了重大效果，并且成果顯著。

首先，“以人為本”的管理理念得到體現。隨著對政府職能認識的深化，國家逐步意識到了“人”才是組織中最主要的資源和財富。公務員機制也正昭示著以“人”為本的風格，以“人”代替“工作”正成為我國公務員激勵機制的焦點。

其次，工資水平逐年提高。自改革開放以來，市場經濟變革逐步深化，公務員的福利性產品逐漸走入市場化，意味著我國各類公職人員也要面臨社會的薪酬標準，可是公職人員的薪資過低難以承擔上述的福利性產品。所以，給公職人員漲薪是市場范圍擴大化的必要保證，并且還能避免部分公職人員為謀個人及家庭的生存發展而走上違法犯罪的道路。不論是基層公務員職務的提升，還是其職級薪資的提升，均要在年終考評合格的基礎上進行，一經考評不合格者，必須嚴禁加薪。這樣，就把薪資分配與公務員的實際績效情況聯系起來，提高了薪資對基層公務員的激勵作用，有助于進一步調動公務員的工作積極性，督促他們認真工作，從而提高行政工作效率和質量。

最后，考核制度逐漸走向規范。公務員的考核機制不僅僅是公務員制度的“核心”，還是公職人員錄用、晉升、薪資福利、懲罰等的基礎和依據，進一步來說，它也可以為人事決策的制度化和科學化，以及改善人事制度提供正確指引，客觀的工作考評機制有助于推動公正化，提高基層公務員的工作效率，以保行政執法隊伍的廉潔。公務員考核機制自施行以來取得了良好的成果。

三、我國現存基層公務員激勵機制存在的風險

1、激勵制度方面存在的風險

（1）考核制度欠科學。考核制度作為公務員激勵機制的基礎有著非常關鍵的作用，但目前我國公務員考核制度還存在著以下兩方面問題：一是考核標準規定片面，缺乏實踐性。我國對基層公務員的考評以德、能、勤、績、廉為標準，但是卻沒有具體指標來衡量公務員在這些方面是否達標，這樣的考核標準顯得較為籠統，在考核實踐中難以具體操作。二是考核方法不科學。目前我國基層公務員的考核是將職位高低不同、工作性質不同的人放在同一標準下進行考查評比，這樣的方法顯然是不科學的。職責不同的崗位很難用同一標準來衡量，而且，將領導和普通公務員放在一起考量難免有失公平。

（2）薪酬制度欠合理。合理的薪酬制度是激勵公務員的一項重要手段，但目前我國公務員的薪酬制度因以下問題還有待進一步完善：首先，目前我國基層公務員的基本工資在國民收入中屬于較低水平，而且各地對公務員基本工資的調節速度遠遠落后于飛速上漲的物價水平，造成了公務員群體收入水平低的現狀。其次，各地區各部門都在根據自己的實際情況發放津貼、補貼。這樣的方法缺乏合理性、統一管理與嚴格發放的制度標準，易造成津貼、補貼發放不公平的現象。

（3）獎懲制度不完善。獎賞和懲罰機制通過正反兩個方面來對公務員的行為起指引和限制效果。當前我國的獎懲體制依舊有多個顯著的缺陷：首先，相關法律法規配套制度建設滯后，獎懲標準模糊不定，致使最后的獎賞濫施，而疏于懲罰，甚至獎賞的激勵作用也沒起到預想的效果。再者，懲罰效果得不到有效發揮，或說是發揮力度不足。受到薪酬、福利培訓體制等方面激勵的對象是所有公務員，而獎賞和懲罰的對象是為數不多的公務員，所以易使較多的公務員出現“不求有功，但求無過”的心理，從而使獎懲制度起不到預想的效果。

2、激勵手段方面存在的風險

（1）激勵手段不夠靈活。第一，激勵方法單一。目前，我們所講的激勵是面向所有公務員的，是無差別的。就激勵方法而言，我國用獎勵的辦法來具體實施，用“嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功和授予榮譽稱號”五個等次來衡量，但在實踐中要獲得一等功、榮譽稱號很有難度，絕大部分公務員都難以得到，故而激勵作用也就難以發揮最佳作用了。第二，薪酬制度太過剛性。我國目前的公務員體制中一般是以職位分類為依據來設立的薪酬級別，它不按照個人的工作能力與實際工作績效來發放薪酬，很難合理判斷個人的工作貢獻，也難以對其進行相對應的鼓勵，最后形成了不同情況卻同等對待的現象。[2]另外，我國公務員薪酬體制只是在考慮了地區間物價差距的基礎上完全根據行政級別來確立的，完全不考慮部門和個人為社會進步做出貢獻的不同，更不考慮不同的公務員個人為工作和組織做出的貢獻。

（2）激勵方法較為陳舊。在公務員管理體制中，即使有關公務員激勵的相關機制較多，可總的來說，那些機制的激勵方式都很過時，難以與現行社會的需求相適應。如對工作表現好的公務員給予表揚、嘉獎和晉升，對工作表現不理想的公務員只是批評和教育，而且有些機關在獎賞時缺乏新意。

3、激勵過程方面存在的風險

現階段，在我國公務員激勵體制運行中還存在著基層公務員依舊缺乏競爭意識，導致競爭不完全的問題。[3]在激勵體制中通常體現為以下幾點：一是橫向競爭范圍比較小，我國公務員的推選制和考任制都不同程度存在此類現象，在推選中，公務員的數量通常都是等額的，所以即便沒有被選中，組織也會對其進行合理安排，因此幾乎不會存在備選人員之間進行相互競爭的現象。考核委任晉升亦是一樣，被考核對象間根據規范性需要來開展競爭的情況不會發生。二是競爭形勢較過時，我國當前的公務員晉升一般是依據考核方式來實現的，在某種程度上來說考評成果在一定程度上的確顯示出了考核者在功績、能力等方面的競爭產生的差別，然而考評過程中確實存在人為因素的影響，例如受太多的人際關系影響，致使績效考評生成的競爭形式發生改變，很難表現其過程中的公開公正競爭原則。[4]

四、應對我國公務員激勵機制風險的對策

1、建立科學化、法制化的績效考核制度是激勵基層公務員的制度標準

當前，我國公務員考核面臨的主要困境是缺乏合理的績效考核標準，以及缺乏完善的法律法規來保障和規定考核內容與結果。[5]所以，應該建立起以績效考核為標準的科學考核制度以及與考核制度相關的法律法規。可以從以下幾個方面著手：

首先，以績效考核為標準，建立科學考核制度。績效考核不同于傳統的公務員考核制度，是一種依據公務員個人為組織做出的貢獻大小來衡量公務員工作是否合格的考核制度。應該建立一套完整的績效考核體系，將公務員工作中的遲到早退、工作完成情況以及突出貢獻都納入其中。通過個人工作的完成情況對其進行相應獎懲，從而激勵更多公務員努力工作。

其次，完善與公務員考核制度相關的法律與政策。從西方國家對公務員考核成功的經驗來看，要建立科學化的考核體系首先要完善相關的法律政策，在我國也應該如此。[6]公務員身為行政隊伍的主要大軍，應該有相關法律保障其自身權益，應該建立完整的法律規范、合理的考核法規文件，制定相關配套政策，以及加強人民群眾監督管理來保障考核制度的完善落實。

2、建立合理的公務員薪酬機制是激勵基層公務員的物質基礎

首先，制定合理的薪資福利制度，體現工作績效。馬斯洛需求層次中的生理需求是對人們衣、食、住、行等與個人生存息息相關的基本需求。目前，我國基層公務員薪酬還處于較低水平，所以要整體衡量財政負擔與基層公務員生活最低標準之間的關系，[7]確保公務員的基本薪資能夠滿足基層公務員的生活所需。完備的薪酬制度除了能給公務員提供物質生活的基本需求以外，還能對其進行精神上的鼓舞。為了制定符合基層公務員消費水準的薪資水平，應該從以下幾點做起：（1）依照各地經濟發展實際情況確定最低工資水平;（2）基本薪酬必須能夠滿足基層公務員的日常生活開銷;（3）根據經濟增長狀況適時調整基層公務員的工資結構。

其次，實行績效與職級并行的工資結構。現階段，我國對公務員的工資一般是按照其職位高低與工作年限的多少具體劃分，這在一定程度上造成了同工不同酬、工資高低論資排輩的消極現象。因此，應該建立一種績效與職級并行的工資結構，按照個人為組織和社會發展做出的貢獻來對工資制度進行調整，按照公務員的職務依照其所應承擔的職責和其實際工作績效對其進行工資發放。

最后，制定統一的津貼、補貼發放標準。現階段，我國公務員的津貼、補貼發放標準不統一，很大程度上造成了發放不合理的現實情況。因此，應該綜合考量各地經濟發展水平和不同職位所應獲得的津貼、補貼，依法建立統一的津貼、補貼發放標準，對津貼、補貼進行統一發放。

3、完備的獎懲機制是激勵基層公務員的內在動力

基層行政人員獎懲機制的目的即要通過獎賞和懲戒的手段來指引其行動，對所需的行為進行正強化，對需摒棄的行為進行負強化。實際上，在對基層行政人員進行激勵的進程中，獎賞和懲戒是相輔相成的，獎賞是一種正面激勵而懲戒則是一種反面激勵。[8]目前要從以下三個角度創新基層行政人員的獎懲機制：

一是在獎懲原則方面，既要堅持物質激勵和精神激勵相結合，也要堅持懲戒與教育相結合。在行政人員激勵方面，我國以精神激勵為主。精神激勵的作用無可比擬，可是在市場經濟大背景下，尤其是作為基層公務員，其薪資還很低，物質誘惑對他而言更有激勵作用，因此應當提升物質激勵的比例。在懲戒方面，要意識到懲戒不是目的，僅僅是一種教育方式。當然，對違法情況嚴重的需要追究法律責任的基層行政人員，要依照相關的法律法規來嚴格執行，對普通的違紀人員，要做到懲戒適宜。

二是獎懲標準要具有可操作性。一方面要讓獎懲法規向著具體化、定量化方向發展，以使得對具體基層行政人員進行獎懲時更有實際操作性，更精確。另一方面，在獎懲標準制定方面，程度要適宜。程度太高或太低，都不能起到實際效果。

三是加強獎懲制度的靈活性。首先要注重獎懲的時效性，及時獎懲;其次要有針對性的對基層行政人員實行獎賞，如有的人更看重物質激勵，而有的人則更喜歡精神激勵;最后在符合客觀實際的條件下適當增加獎懲的類別和方法。

五、結語

建立有效的公務員激勵機制無論對提高行政效率還是維護政府良好形象都有著無比深遠的現實意義。但是，目前由于經濟發展水平和相關制度的限制，我國對公務員的激勵還存在著制度不科學、手段單一等多種問題。因此，建立一套科學、高效的公務員激勵機制是一項長期復雜的任務。因此，我們必須在政治體制改革和經濟轉型的同時加強對公務員激勵機制的建設，通過制定合理的績效評估體系和薪酬制度來對公務員進行必要激勵，以此不斷提高政府工作效率，讓政府更好地服務于人民。

【注 釋】

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【作者簡介】

萬悅敏（1995.7—），江蘇南昌人，西北政法大學政治與公共管理學院行政管理專業研究生.