食品安全立法發(fā)展趨勢探析

張鳳山 華洪錦

摘要：食品安全一直是社會公眾輿論所關注的重點社會問題。食品安全立法是使食品安全法治化、保障食品安全的制度先行者。只有把握住當前我國食品安全立法中的各種問題，才能夠滿足食品安全立法供給的需求。

關鍵詞：食品安全;立法;法治化

近年來，食品安全一直是社會關注的焦點。雖然我國食品安全已經(jīng)取得了較大進步，但因食品而引發(fā)的安全事故仍較多，走私牛肉、有毒添加劑、外國走私腐肉、毒豆芽等涉及食品安全的新聞經(jīng)常見諸報端。因其影響力和破壞性極大，目前已發(fā)展演化成一種食品安全危機，對人們的身體健康和生命安全構成了潛在的和現(xiàn)實的威脅。食品安全領域一直是公眾關心、政府高度關注的社會焦點，而食品安全法律制度作為保障食品安全的“盾牌”在依法治國深入推進的今天具有極為深刻的現(xiàn)實意義。因此，積極推進食品安全立法，保障食品安全法律制度的時效性、前衛(wèi)性是推進食品安全的重要一環(huán)。

一、當前我國食品安全立法現(xiàn)狀

我國食品安全法治化近幾年才出現(xiàn)，由于長期為“消除饑餓”而努力，社會對食品安全在重視程度不高。1995年10月30日《食品衛(wèi)生法》頒布實施，成為我國食品安全領域的第一部規(guī)范性法律文件，在此之后，管理規(guī)范食品安全的法律法規(guī)陸續(xù)頒布實施。此外，當時的國家衛(wèi)生部等部門也針對食品安全制定了一些管理制度和規(guī)范，地方各級政府針對本地區(qū)的實際情況也制定了一些食品安全地方法規(guī)和管理制度。這些法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)在當時的社會經(jīng)濟條件下，在一定程度上滿足了食品生產(chǎn)和市場流通的法制需求，它們的實施對整個社會的食品安全的標準起到了明確的作用，對食品安全起到了保障作用。

我國現(xiàn)行的食品安全法律法規(guī)體系，是以《中華人民共和國食品安全法》（2015年4修訂）和《中華人民共和國食品安全法實施條例》（2016修訂）為主導、《食品經(jīng)營許可管理辦法》、《食品生產(chǎn)許可管理辦法》等國務院相關部門制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章為主體，同時包括其他法律法規(guī)中有關食品安全的相關規(guī)范條款（如《刑法》《消費者權益保護法》《傳染病防治法》《中華人民共和國動物防疫法》）以及我國加入或認可的國際條約等法律、法規(guī)中有關食品安全的相關規(guī)定為補充構成的集合法律形態(tài)。

分析當前我國食品安全立法的特點，從法律層級的角度來看，我國食品安全立法包括法律、行政法規(guī)、地方政府法規(guī)、部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章等多種形式，其中以行政法規(guī)、地方政府法規(guī)、部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章為多，以法律形式規(guī)范食品安全的較少。從立法主體的角度來看，我國食品安全立法主體從全國人大到地方各級政府等多種類別主體。從橫向角度來看，食品安全立法涉及專門針對食品安全的法律法規(guī)以及散見于其他法律制度之中的規(guī)定。

二、當前食品安全立法存在的主要問題

近年來，隨著社會對食品安全重視程度的提高，我國食品安全立法發(fā)展迅速，并對食品安全起到了很好的保障作用。但當前食品安全領域各類問題仍然較多，對食品安全立法不斷提出了新的挑戰(zhàn)。同時，與國外相比，我國的食品安全立法仍然存在一定欠缺。

（一）食品安全立法的法治化程度低

雖然我國的食品安全工作在近年來已經(jīng)取得了顯著的成績，但相對于其他國家尤其是發(fā)達國家，我國的食品安全水平仍然處在較低的水平。同時隨著轉基因技術、納米技術、自動化食品生產(chǎn)等新技術、新產(chǎn)品的使用和推廣，食品生產(chǎn)中的各類食材和原料中的有害物質在變化，各種新型食品添加劑和食品食材不斷增加，烹飪方式和飲食習慣也發(fā)生了改變，這些都給食品安全帶來新的挑戰(zhàn)也給食品安全立法帶來了新的任務。必須承認的是，食品安全立法的進程與整個社會的整體的法治化程度是一致的，我國食品安全的法治化與其他國家還有不小的差距。在經(jīng)濟交流日益加深的今天，這成為我國食品安全對外交流的掣肘。因此，目前亟須推進食品安全的法治化的速度和質量。

（二）違反食品安全相關規(guī)定所需要承擔的法律責任偏輕

受限于法律法規(guī)當初制定時所依據(jù)的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，我國現(xiàn)行的《刑法》《食品安全法》《產(chǎn)品質量法》以及《消費者權益保護法》中法律責任的規(guī)定等對于食品安全違法的責任規(guī)定較輕，違反食品安全法律制度的違法成本較低，現(xiàn)行的責任負擔不能夠對食品安全違法行為起到警示、制止的作用。如《刑法》第一百四十四條規(guī)定在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處銷售金額50%以上2倍以下罰金。從刑法的這一條款可以看出，無論是有期徒刑的年限還是罰金數(shù)額的處罰程度都非常輕，而且只有發(fā)生嚴重食品安全事件（嚴重食物中毒和食品引發(fā)的疾病）才會依照此條進行處罰。雖然生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪與投放危險物質罪有很大的相似性，但生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪處罰之輕與投放危險物質罪的處罰之重形成了鮮明對比。此外，食品生產(chǎn)中基于食品安全的違法事件而追究相關責任人刑事責任的比例非常小，犯罪成本低使得食品安全犯罪行為大行其道，法律的威嚴也受到了嚴重的挑戰(zhàn)，帶來了社會公信力的削弱。食品安全違法責任的類型及承擔對食品安全領域違法行為的多少成反比關系，較低的責任負擔必然導致較多的違法行為。

（三）監(jiān)管機構權責不明確

食品監(jiān)管是保障食品安全、落實食品安全法律法規(guī)的重要一環(huán)。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，對食品安全的監(jiān)督管理按照食品流通的不同環(huán)節(jié)由不同的監(jiān)管機構實施。2018年，將國家工商行政管理總局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責進行整合組建國家市場監(jiān)督管理總局，但我國絕大多數(shù)地級市并未組建到位，食品監(jiān)管的權力仍然分屬不同部門。當前地方食品安全監(jiān)管體系仍然包括了工商、農(nóng)業(yè)、質檢和衛(wèi)生等多個部門，執(zhí)法機構多，離整合成為市場監(jiān)督管理局還有一定的距離。不同部門的監(jiān)管權力長期分離形成了各個部門的部門利益。監(jiān)管權力不集中還導致不同監(jiān)管部門之間權力分散、權責不明，監(jiān)管空擋普遍存在，執(zhí)法中互相推諉的現(xiàn)象極容易發(fā)生，從而導致執(zhí)法落實不力，食品安全法律制度無法貫徹。由于監(jiān)管界限不清晰，重復監(jiān)管的現(xiàn)象也在一定程度上存在，食品安全被監(jiān)管主體往往疲于應對不同主體的監(jiān)管而導致生產(chǎn)受到影響。從監(jiān)管機構執(zhí)法的依據(jù)來看，《食品安全法》中關于食品安全標準等內容的規(guī)定較為模糊和抽象，沒有為監(jiān)管對象具體執(zhí)行監(jiān)管行為提供細化的方案，使得監(jiān)管機構在執(zhí)法過程中沒有具體的操作規(guī)程，不同監(jiān)管主體對食品安全的監(jiān)管的程度和力度都存在差異。

三、我國食品安全立法發(fā)展方向

（一）進一步完善食品安全領域的法律法規(guī)體系

建立健全我國食品安全的法律法規(guī)體系，首先應當建立覆蓋全面、能夠囊括食品流通不同環(huán)節(jié)的完整制度體系。當前，我國食品安全領域立法散見于食品生產(chǎn)銷售的各個階段，不同階段的法律法規(guī)之間缺乏應有的聯(lián)系和配合，從而導致在食品安全流通環(huán)節(jié)的不同階段之間產(chǎn)生了法律規(guī)制的空白區(qū)域，這些立法空白給不法主體實施食品安全違法行為帶來了可利用的漏洞。不同立法主體在制定食品安全領域法律法規(guī)時，缺乏立法上的溝通和協(xié)調，這導致了食品安全法規(guī)體系中出現(xiàn)了法律法規(guī)的沖突。立法工作缺乏秩序性、連續(xù)性和系統(tǒng)性，這導致食品流通過程的立法沒有形成統(tǒng)一的整體。除此之外，食品安全輔助保障制度建設和獨立于食品流通環(huán)節(jié)但與食品安全密切相關的其他產(chǎn)業(yè)的法制建設亦須加強，如農(nóng)業(yè)種植中的農(nóng)藥、化肥使用劑量的管理、養(yǎng)殖業(yè)飼料成分控制等。雖然《食品安全法》作為食品安全法律制度的主導性法律已經(jīng)對食品安全做出了較為全面的規(guī)范，但食品安全輔助保障制度如食品安全應急機制、食品安全信用體系、缺陷產(chǎn)品召回等方面仍存在一些制度空白。這些輔助制度對于食品安全的保障亦不能忽略，立法在關注食品安全本體制度建設的同時，也應當對這些輔助制度進行一定的傾注，為食品安全法律法規(guī)的落實提供良好的法制環(huán)境。

（二）健全食品安全監(jiān)管法律法規(guī)

食品安全法律制度的關鍵在于落實，而落實的程度在于食品安全監(jiān)管機構的權責履行效果。為提升食品安全法治化水平，首先應通過法律將監(jiān)管機構的權責制度化、法治化，明確不同監(jiān)管主體的權利、責任的界限。其次需要建立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機構。市場監(jiān)督管理局在各地陸續(xù)掛牌成立后，食品監(jiān)管將成為其一項重要職能，新機構的出現(xiàn)必須明確其權責架構，只有實現(xiàn)責任一體化，避免其內部出現(xiàn)推諉的現(xiàn)象。此外，市場監(jiān)督管理局的執(zhí)法范圍應該把食品流通、供應的全部環(huán)節(jié)納入，實施全程監(jiān)管。在強調監(jiān)管機構統(tǒng)一整合的同時，還需要加強與不同監(jiān)管、執(zhí)法主體的聯(lián)動應對食品安全突發(fā)事件的能力。明確統(tǒng)一監(jiān)管機構的主體責任和個體執(zhí)法責任，責任清晰能夠保障執(zhí)法效果。通過法律確認監(jiān)管機構的工作機制，明確責任范圍，對監(jiān)管機構及工作人員的工作實行考核評定，以促進執(zhí)法效果提升。

（三）完善食品安全的標準化法制建設

食品質量標準是確定食品質量、保障食品安全的主要標準。標準化是食品安全的統(tǒng)一標準，是食品質量評定的依據(jù)。我國食品安全標準化建設已經(jīng)取得了很大的進展，但相對于其他國家，我國食品標準無論是標準本身還是其法治化都略顯落后，食品安全標準沒有隨食品質量的提高和技術進步而進行修改，已不滿足社會對食品質量和衛(wèi)生的要求。因此，我們應根據(jù)現(xiàn)有技術水平和社會需求適當提高現(xiàn)有標準中關于食品衛(wèi)生的技術要求與指標規(guī)定，提高標準的科學性和可操作性。根據(jù)我國的實際國情、國民健康狀況以及飲食習慣等，并參照國外或國際標準，盡快提升我國食品安全標準建設水平，解決我國食品安全標準規(guī)范化程度低、滯后于社會實際需求的問題，將食品安全的質量標準體系法律化、制度化。

總之，法律作為社會制度的一種供給“商品”，只有滿足了社會的需求才能促進社會的發(fā)展進步。隨著社會發(fā)展進程加快，食品安全立法面臨的挑戰(zhàn)越來越多，我國的食品安全立法只有審時度勢、因勢利導才能不斷滿足食品安全領域的立法需要，我國的食品安全才能在法治的道路上走得更遠。

參考文獻：

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[5]申暢，淺析我國食品安全立法的實施及完善.法制博覽，2014（02中）

作者簡介：

張鳳山（1963.1-? ），男，漢族，山東省棗莊市，高級講師，研究方向：經(jīng)濟管理;

華洪錦（1962.5-? ），女，漢族，山東省棗莊市，高級講師，研究方向：漢語言文學教育。