論村民委員會的行政主體地位

柴政

摘 要：村民自治制度，是我們國家農(nóng)村政治體制發(fā)展的一項重大成就，此制度的設(shè)立，對于解決農(nóng)村有關(guān)問題、促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展有著重要的作用。另外，眾所周知，村民委員會是村民自治體系的一部分，它具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會等不同的職能。但是，縱觀我國的法律體系，無論是法律理論層面亦或是法律實(shí)施層面，對村民委員會的地位問題都沒有作出準(zhǔn)確的定位。

關(guān)于村民委員會地位的定位問題，在行政法學(xué)的理論界中，也存在著不同的觀點(diǎn)和看法，因此，就會出現(xiàn)在行政訴訟中村民與村民委員會之間的爭議糾紛，無法得到公平合理的解決。所以，對村民委員會這一行政主體，給予一個明確清楚的定位，是當(dāng)前不容忽視的事項。

關(guān)鍵詞：村民委員會;行政主體;行政訴訟

[中圖分類號]G[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]B[文章編號]1008-1216（2019）08B-0104-03

一、村民委員會理論概述

（一）村民委員會的產(chǎn)生與發(fā)展

中國社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕不是一帆風(fēng)順的，是經(jīng)過一代又一代具有改革創(chuàng)新的偉人不斷探索走出來的新道路。中國地大物博、疆域遼闊，這也意味著對每一寸土地上的人進(jìn)行管理，實(shí)為不易。在1980年的一個縣城內(nèi)的村莊，產(chǎn)生了中國的第一批村委會，地點(diǎn)位于廣西省羅城縣、宜山縣，由此，廣西宜州屏南鄉(xiāng)和寨村村民委員會便是中國第一個村民委員會。村民委員會的產(chǎn)生，其效果也十分顯著，由于村委會制定了系統(tǒng)的自治章程和村規(guī)民約的具體內(nèi)容，使農(nóng)村與農(nóng)民的無序狀態(tài)得到了緩解與改善，所以，對農(nóng)村整體發(fā)展的進(jìn)程起到了不小的促進(jìn)作用，同時穩(wěn)定了農(nóng)村的治安秩序。

可以說村委會的設(shè)立，其成果是立竿見影的。緊接著，在我國的各鄉(xiāng)村中便開展了初步建立和逐步推行村民自治制度的工作。從1982年的《憲法》為起點(diǎn)，規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)為基層群眾性自治組織;1987年，《村民委員會組織法》（試行）的通過;1998年，《村民委員會組織法》的修訂;截止到2010年10月，《村民委員會組織法》細(xì)化的修訂和頒行，意味著村民自治制度開始了全新的發(fā)展歷程。

（二）村民委員會的性質(zhì)

我國法律理論中，村民委員會定義的具體內(nèi)容為：村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。據(jù)其定義，可以得知村民委員會的性質(zhì)主要有以下幾點(diǎn)：

第一：地域性。所謂地域性，指的是村民委員會的設(shè)立是以村為單位的，換句話說，村民委員會只能對本村區(qū)域內(nèi)的事項進(jìn)行管理與實(shí)施，權(quán)限不能觸及到其他領(lǐng)域。另外，村民委員會并不是國家的行政機(jī)關(guān)，它是處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理與控制之下來管理本村的事務(wù)。

第二：群眾性。所謂群眾性，本村的村民是村民自治的主體，所以其他機(jī)關(guān)或組織是不屬于其主體范圍的。另外，對于自治權(quán)的行使問題，也體現(xiàn)著群眾性，即只能由村民集體行使，某個個人是無法行使其自治權(quán)的。

第三，自治性。所謂自治性，指的是村民自我管理本村內(nèi)發(fā)生的事務(wù)。這是村民委員會的核心。

（三）村民委員會的職能

村民委員會職能的具體內(nèi)容，我國法律理論中對此是沒有進(jìn)行詳盡、全面的規(guī)定，只是將其以間接、籠統(tǒng)的方式，分散的規(guī)定于不同的法律法規(guī)內(nèi)容當(dāng)中，所以，村民委員會的具體職能，沒有準(zhǔn)確固定的答案。那么，根據(jù)我國現(xiàn)有的法律法規(guī)的條文內(nèi)容，同時結(jié)合了村民委員會在實(shí)際中的管理行為，將村民委員會的職能籠統(tǒng)表述為以下幾方面：

首先，管理公共事務(wù)以及公益事業(yè)。在我國法律體系中，《憲法》與《村民委會員組織法》都對這一職能有著具體的規(guī)定，即村民委員會的職能表現(xiàn)為管理本村內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。在《村委會組織法》中還規(guī)定：村委會可以根據(jù)本村內(nèi)的需要，設(shè)立計劃生育、治安保衛(wèi)等委員會，進(jìn)一步使農(nóng)民群眾擁有便利的生活環(huán)境。

其次，管理村集體的財政收支。這一職能主要是表現(xiàn)在村民委員會對于土地的管理方面。例如，我國的《土地管理法》中規(guī)定，村民委員會對農(nóng)民集體所有的土地，依法享有經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)。當(dāng)然，村委會的財政管理權(quán)限還包括村內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策等。

再次，管理特定事務(wù)的審批。在我國的法律中有內(nèi)容明確規(guī)定，有些事項必須經(jīng)過村民委員會的審核或者證明這一步驟之后，才能進(jìn)行接下來的辦理。比如，在《婚姻登記條例》第9條的內(nèi)容中，表明結(jié)婚的雙方要首先得到村民委員會開具的結(jié)婚狀況證明，而后進(jìn)行婚姻登記，否則對其不予辦理。

最后，協(xié)助基層行政機(jī)關(guān)開展工作。結(jié)合我國的實(shí)際情況，國土面積廣大、人口日益攀升，國家行政機(jī)關(guān)的管理與控制權(quán)限無法觸及到每一個人。那么，我國的法律就規(guī)定，村委會應(yīng)該協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)等人民政府開展工作。同時，國家行政機(jī)關(guān)僅設(shè)立至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，許多政務(wù)無法高效便捷的開展，那么，村民委員會則是很重要的存在，有助于國家開展政務(wù)工作，提高行政效率。

二、我國行政主體理論概述

我國對于行政主體的概念一直沒有準(zhǔn)確的定義，直至20世紀(jì)90年代之時，王名揚(yáng)教授在介紹法國行政法理論的基礎(chǔ)之上，以此界定了我國的行政主體概念，其具體能夠以自己的名義對外行使職權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織。這一概念的出現(xiàn)，得到了很多學(xué)者的認(rèn)同，同時，也有學(xué)者對其進(jìn)行了改造。例如，王連昌教授認(rèn)為：“行政主體的概念，是指依照法律擁有國家的行政權(quán)力且自己的名義實(shí)施管理活動，還能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。”

雖然目前理論界對行政主體的概念沒有一致的表述，但從上述概念中我們可以發(fā)現(xiàn)以下要素特征：第一，行政主體不是個人而是一個組織;第二，行政主體是依法享有行政職權(quán)的組織，并且這個組織的行政職權(quán)是由法律法規(guī)設(shè)定，或由有權(quán)機(jī)關(guān)通過法定程序授予;第三，行政主體能夠獨(dú)立參加行政訴訟。

三、村民委員會在審判實(shí)務(wù)中的困境

隨著我國科技水平的不斷提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也日益迅速，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也在逐步提升。翻看近些年來的行政訴訟案件中，以村委會為被告的案件數(shù)量也是一直在增加的，案件的內(nèi)容只要包括土地承包方式的不規(guī)范、利益的不均衡分配、以及土地補(bǔ)償款不合理分配等問題。由于我國法律法規(guī)體系中對于村民委員會的行政職權(quán)并沒有嚴(yán)密一致的標(biāo)準(zhǔn)，所以在法律實(shí)務(wù)中，會出現(xiàn)司法審判做法不一、認(rèn)知混亂，這樣就會影響到法律的權(quán)威性和公正性，從而使公民的合法權(quán)益受到損害。

（一）村民委員會的相關(guān)法律規(guī)范缺失

首先，關(guān)于村民委員會的行政訴訟案件，法院的受理范圍是不明確的。立法不統(tǒng)一實(shí)踐中自然就會出現(xiàn)不同的做法。比如說，現(xiàn)實(shí)生活中這起事例，在“陳清棕訴亭洋村村委會征地補(bǔ)償款分配案”一案中，法院對其作出的處理是作為民事案件來審理，依據(jù)的便是民事訴訟法的具體規(guī)定;而在“崔某訴新建村村委會土地補(bǔ)償款案”一案中，審理的法院認(rèn)為，當(dāng)村民委員會開展征地補(bǔ)償費(fèi)的相關(guān)工作時，履行的行政職能是公務(wù)職能，自然屬于行政訴訟的管轄范圍，因此，應(yīng)將案件認(rèn)定為行政訴訟的管轄范圍。以上我們可以看出，兩個案件雖然都是村民與村民委員會關(guān)于土地補(bǔ)償款的糾紛，但是法院卻作出了截然不同的審判結(jié)果，原因也是不言而喻，司法工作人員對于此類案件的切入點(diǎn)不同，對村民委員會的性質(zhì)定位不同而導(dǎo)致的。

（二）行政主體的理論概念存在缺陷

在我國法律理論中，對于行政主體這一概念的引入，具有著一定的功利性和務(wù)實(shí)性，由于缺失所以急需引入，可以說現(xiàn)有的行政主體的概念，是存在著缺陷的。或者是說：“行政主體這一術(shù)語，是兩類行政訴訟被告的統(tǒng)稱，即行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，”。那么，根據(jù)王名揚(yáng)教授的觀點(diǎn)：“行政主體，是實(shí)施和承擔(dān)行政管理職能的組織，具體而言，它是享有實(shí)施行政職務(wù)的權(quán)力的同時，還承擔(dān)著由此產(chǎn)生的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的主體”。將上述兩種觀點(diǎn)和我國現(xiàn)行的行政主體概念進(jìn)行比對，不難發(fā)現(xiàn)其實(shí)是存在著一定的差別的。前者的側(cè)重點(diǎn)在于突出強(qiáng)調(diào)行政主體的職位特征，而后者，它的側(cè)重點(diǎn)在于突出強(qiáng)調(diào)行政主體的權(quán)利特征。因此，擴(kuò)大行政主體的范圍勢在必行，從而能更好地適應(yīng)社會發(fā)展的需要以及更好地保障公民的合法權(quán)利。

（三）村民委員會的行政主體地位不明確

根據(jù)我國的行政主體的相關(guān)理論，法律法規(guī)有明確規(guī)定，村委會才能成為行政主體。就表明了村民委員會在開展自治管理的相關(guān)活動時，并不屬于行政法的調(diào)整范圍之內(nèi)，這就會使村民的合法權(quán)利得不到更好地的保護(hù)與保障。一方面，村民委員會在進(jìn)行公共管理活動的過程中，其行使的是公權(quán)力，那么，它與村民之間的民事主體地位并不平等，此時的村民是無法通過民事訴訟得到救濟(jì)的;另一方面，村民委員會是不具有行政主體地位的，村民也就不能通過行政訴訟的途徑來保護(hù)自己的合法權(quán)利，因為村民委員會沒有成為行政訴訟被告的資格。

四、將村民委員會納入行政主體的構(gòu)想

（一）相關(guān)法律法規(guī)的健全

首先，對于《村民委員會組織法》中的相關(guān)規(guī)定應(yīng)該要完善，內(nèi)容中應(yīng)該明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的關(guān)系問題等，同時，村民委員會的權(quán)力結(jié)構(gòu)也要進(jìn)一步細(xì)化，目的是為了厘清村民委員會在農(nóng)村中的地位問題等。

其次，將村民委員會的公共管理行為，囊括于我國的行政訴訟法的受案范圍之中，目前我國行政法中，關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，采用的是列舉的方式，這種方式意味著無論能夠列舉出多少能夠受理的案件，其范圍過于都狹窄，無法涵蓋其受案范圍，這是列舉方式自身不可避免的弊端，鑒于此，我們可以借鑒國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗，采用概括式的方法，來規(guī)定行政訴訟的受案范圍，讓司法人員有更多的裁量空間。

（二）行政主體理論的完善

完善行政主體的理論，可以借鑒其他國家關(guān)于“公共營造物”、“公務(wù)法人”等行政主體的概念，同時結(jié)合我國的實(shí)際發(fā)展情況和背景，對這一理論有更科學(xué)、合理的界定。我們應(yīng)該明白，行政主體概念應(yīng)具備的涵義主要有：國家或是成員集體，都可以賦予行政主體以公共管理職權(quán);另外，行政主體能夠履行這一職權(quán)，并且承擔(dān)行為產(chǎn)生的義務(wù)。那么村民委員會在對本村開展公共管理活動的時候，行使的公共行政職權(quán)，理所當(dāng)然的屬于公共行政。

（三）加強(qiáng)基層政府的調(diào)解

如果明確的規(guī)定了村民委員會的行政主體地位，將這類案件納入到行政訴訟的審理范圍后，可以預(yù)見這類案件的數(shù)量會驟然增加。案件數(shù)量的增多必然會體現(xiàn)出司法資源的緊缺，無論是人力或是物力，在其緊缺的情況下就可能會出現(xiàn)敷衍了事的情形，如此一來，公民的合法權(quán)利就會受到損害，公平正義更是無從談起。為了能夠更好地解決此類問題，我們可以在基層人民政府設(shè)立調(diào)節(jié)的訴訟前置程序，目的是通過調(diào)解來解決糾紛，這樣能夠提高一定的效率。當(dāng)前我國政府的職能就是為人民服務(wù)，更好地服務(wù)的前提就是要了解人民的所需所想，所以相比之下，政府在一定程度上是比法院更能了解農(nóng)民的訴求的，同時也了解農(nóng)民的實(shí)際生活情況，在了解的基礎(chǔ)上才能高效便捷的解決農(nóng)民與村委會之間的糾紛。另外，對于政府在雙方之間調(diào)解所達(dá)成的結(jié)果，雙方都能輕易接受。當(dāng)然，調(diào)解并不是終局裁決，如果對于調(diào)解的結(jié)果，其中的一方并不滿意，是可以提起行政訴訟進(jìn)而經(jīng)過法律程序來解決糾紛。

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