行政事業單位內部控制審計查出的常規問題分析

帥曉娟

[摘 要]多年的行政事業單位內控審計工作的推行和深化，暴露出行政事業單位內部控制設計和執行過程中的諸多問題。筆者結合多年內審工作經驗，參考相關內部控制審計文獻資料，總結分析了行政事業單位內部控制審計出的諸多問題，并在對重大共性問題進行詳細闡述的同時給出了相應的改善措施。希望更好地幫助行政事業單位建立健全內部控制體系，強化內部權力制衡機制，促進行政事業單位公共服務效能和內部治理水平提高。

[關鍵詞]內部控制;審計;專項資金

[中圖分類號]F239.4

1 內控審計查出的問題項點

1.1 “三重一大”管控有待加強

①多數單位對“三重一大”制度內容只做了原則性、概括性的界定，細化、量化不夠，對具體事項的界定不清晰。②部分單位領導對于哪些具體事項屬于“三重一大”范疇還未能準確區分，未能明確和清楚需要集體決策的內容、范圍、權限、項目安排、資金性質和數量及其重要崗位的界定。③部分單位的“三重一大”議題僅停留在決策環節，而決策是否執行、執行狀況和效果等情況很少反饋和通報。④部分單位“三重一大”事項在執行階段可能會發生變更，但調整變更的集體決策過程很容易被忽略。

1.2 存在以撥作支、虛列支出等情況

①部分單位出于逃避監督檢查的目的，采用虛假列支撥款的明目在專項項目中列支支出，這部分支出實際未真正予以撥付，而是直接被單位自己消耗，且主要用于不好處理的各類開支。②部分主管部分直接將款項下撥給下屬二級單位或所屬的協會、工會、食堂等，待資金下撥后，下屬單位要么將資金再原路予以返回，要么在所屬單位或所屬下撥賬戶中直接列支各類的支出項目，比如各類招待費、公務車輛運行費用、職工各類補助津貼等開支。

1.3 財政專項資金未專款專用，存在違規挪用專項資金

①部分單位專項資金支出未按照指定的用途使用，存在改變用途挪作他用的情況。②部分單位專項資金支出未按實際支出數列表支出，存在撥出單位以撥作支、用款單位以領代報的情況。③部分單位未根據撥款單位的要求，及時報送資金使用情況和事業成果報表。④項目結算后，部分單位未及時專項辦理報銷手續，將余款交回或由用款單位按撥款單位的規定處理。

1.4 固定資產核算和管理混亂，造成賬實不符

①部分單位固定資產購建審批手續制度不健全、不完善、缺乏計劃性，存在一定隨意性，不能做到物盡其用。②部分單位執行固定資產管理制度法規不嚴格，固定資產調撥不按規定辦理調撥手續。③部分單位對新購固定資產未及時進行轉固處理，特別是在專項項目中列支新購固定資產未及時轉固的情況較為普遍，影響了單位固定資產的完整性。④部分單位固定資產長期被內部職工個人占用，未發揮其公用的使用效果。

1.5 往來科目較為混亂

①部分單位將非常規明目的收入直接計入往來核算貸方項目中，而直接在往來核算借方項目中列支各類支出，這樣就避開了預算收支管控系統。②部分單位將應通過“撥入經費”“上級補助收入”科目列支的上級主管單位的專項資金，直接掛在往來科目。③部分單位以采購設備和材料或者建設項目等各類名義，以預付或者其他應收賬款的方式將資金長期轉出賬外使用。④部分單位未及時對出借備用金進行催繳，致使單位部分出借資金形成壞賬。具體而言，有的單位內部職工或干部，以“因公出差”或“學習”等各類明目借支了單位備用金，待借支明目結束后未及時進行賬務結算處理，單位財務人員也未定期對外借資金進行清理，一旦單位人員發生變動后，借出的備用金就自然形成了壞賬。有的單位關聯部門之間相互借支款項，主要顯示在上下級單位借支款項，下級各部門之間相互借支資金，這部分資金一旦借支后歸還可能性較小，極易形成壞賬、呆賬。

2 重大共性問題的剖析

2.1 內部控制制度設立不完善

（1）問題描述。在內控審計中發現多數單位制定的內部控制的初衷是為了應付相關檢查，有的是從網上謄抄下來的，有的是從其他單位部門照搬的，稍用心點的加以增改刪減，這樣的內部控制制度根本未曾考慮單位內部實際情況，其無法用以規范內部運作，避免權利行使不當帶來的執業風險。

（2）建議改善措施。一是單位應科學運用內控原理，參考單位自身的執業性質、執業范圍、內部管理框架，科學地明晰各崗位的職責、內部各執業流程和責權運行情況，建立健全單位內部制度體系，將約束內部權力運行的風險管控嵌入內部控制的各個層級、各個方面、各個環節。二是針對內部管理薄弱環節和風險隱患，科學分配權責利，明確權力運行流程及管控程序，確定關鍵控制節點和風險評估要求，更好地完善單位內部控制制度體系建立健全工作。

2.2 內部控制制度未得到有效執行

（1）問題描述。隨著內控體系推進工作深入，各種版本的內部控制制度規范和實施細則層出不窮，這些模板式的出現似乎解決了內控體系如何建立問題，但隨之開展的內控體系專項檢查中，都爆出多數單位的內控制度未執行或未有效全面執行的問題，部分單位把制度建設和執行制度當成兩回事，即制度歸制度，執行歸執行，導致把制度當成擺設而執行不力的現象頻頻被查出。

（2）建議改善措施。一是對內部執行的各辦法和制度進行梳理，對缺乏實操性的辦法或制度加以修訂;具有操作意義的辦法或條例予以保留，并強化辦法或條例的日常執行。二是組織制度執行的專項或定期自查和檢查工作，督促和規范各部門對其主管項目過程痕跡資料的保管活動。三是制度建立完善后，各級管理人員要率先垂范。高管在制度上要以身作則、敢當表率，形成無聲號召力;中層隊伍，應強化對中層的管理、教育、激勵和約束，有效提升中層人員的綜合素質，能使其真正成為制度執行的中堅、骨干力量;基礎隊伍，需要加強對其培訓，強化基層人員執行意識。

2.3 重大經濟決策事前報批有待強化

（1）問題描述。在內部控制審計中，發現部分重大事項內部報審報批機制或流程不明細，致使某些項目在實施過程中，部分重大業務事項未按規定執行內部報審報批程序就予以執行。部分實權人員在缺乏有效監督管控機制的約束下，容易心存僥幸，特別是在初嘗“甜頭”而未被揭發的僥幸心理趨勢下會進而大肆以權謀私，進而走向犯罪深淵。

（2）建議改善措施。一是按照單位內部執業規律和業務活動情況，高效地整理內部現有的各項業務流程，定義各流程的控制關鍵點，分析各流程潛在的風險隱患，針對診斷出的問題項點，有針對性地完善內部控制制度體系建立健全工作。二是完善單位內部控制監督評價體系，定期或不定期組織內部或外部內部控制檢查審計工作，通過內外部有效監督評價機制，強化內部權力制衡，規范權責利有效運行。三是健全完善單位經濟責任考核制度，各單位應該按照“責、權、利”和“事權和財權”統一原則，明晰單位各部門和各層級人員的責權利情況，根據各層級人員責權利重大程度，分類簽訂經濟責任書。同時，針對簽訂經濟責任書內容執行情況，定期組織力量進行經濟責任制審查工作，將審查出的結果進行整理納入到年度考核和相關人員任免的參考依據。

2.4 建設項目預算管理管控有待加強

（1）問題描述。部分單位存在超額列支預算支出;部分單位未按要求完成預算支出;部分單位預算執行中隨意調整、追加;部分單位實際支出類別與預算核定差異較大。

（2）建議改善措施。一是強化預算編制宣傳培訓工作，單位應固定預算主要編制人員，定期或不定期組織預算編制培訓班，對預算主要編制人員進行培訓教育，強化預算管理，規范預算編制人員的編制工作。二是建立健全預算內部執行調整程序，單位預算主管人員應主動管控預算執行進度與開支金額;單位主動規范預算執行，將預算執行偏差控制在合理的范圍內;明確預算支出按核定的用途和標準執行。三是完善預算支出日常管控。單位應強化對支出預算的管控，每筆支出應該按照核定預算要求進行合理列支，嚴禁無預算或超預算列支問題出現，確保預算調整按規定和程序予以報批后執行。四是強化預算執行績效考評工作。單位應建立健全內部預算執行績效考核評價工作，按照“誰申請，誰負責使用，誰承擔相應責任”和“花錢必問效”“無效必問責”的機制，對大額預算執行效果進行評價，對不達標預算支出的主管責任人或部門進行考核，以使得預算管理真正達到閉環管控的目標。

2.5 物資采購管理方面的問題

（1）問題描述。在對物資采購活動進行檢查過程中，發現物資采購存在問題：一是個別大額物資采購未按規定程序進行招標;二是部分采購項目存在拆分購置避免履行招投標采購程序的情況;三是一定金額以上的物資采購未按規定履行購置計劃審批手續;四是部分物資采購未按規定執行內部的自行驗收程序;五是部分采購項目明顯實施在前而驗收在后，驗收相關資料只是形式上的補審批或補驗收。

（2）建議改善措施。一是完善物資采購審計管控，建立健全物資采購審計組織體系，單位應明確一定金額以上的單件或批量物資的采購需報批后才執行采購。二是強化物資采購報銷工作，財務部分對每筆采購業務，應該檢查物資采購項目審批表、驗收報告、招投標采購表和合同書等證明相關報銷附件是否齊備，如若不齊備，財務部門一律不能予以報銷。三是定義單位采購部門的權責利，單位應定義內部物資采購部門的責權利，一旦采購環節出現問題，都可以較為明確追溯到各責任部門及人員。

2.6 發票合規性管控有待加強

（1）問題描述。在對行政事業單位進行檢查過程中，目前查出虛假開具發票的情況有：一是改變發票品名，把不符合報銷規定的支出“靈活”改變成符合報銷規定的支出。如將購買禮品變更為“辦公用品”，致使無銷售清單或者附有假明細清單的大額“辦公用品”發票比比皆是，有的單位甚至一年中“購買”的打印紙和墨盒好幾年也用不完。二是高開發票套現，為小團體謀利。如多開“會議費”“辦公設備”等，將多開的金額套現變換成貨幣資金存入賬外。三是虛構經濟業務，購買發票取代不能取得正式發票的支出。如過年禮金、利益輸送，或為完成本級政府指定的拆遷任務發生的支出等，這些費用就不能取得正式發票并在賬上列支。為了彌補這個漏洞，只好虛構其他經費支出。

（2）建議改善措施。一是加強發票管理。財務會計應嚴格審批報銷單據，審查各報銷單據的經辦人、報銷實現背景情況、報銷審批簽章、發票真實性、發票支出內容及附件的明細流程，對不符合報銷要求或報銷各要素不齊備的票據，一律不準報銷入賬。二是大額資金的發票需要財務人員在公共平臺上驗證其真偽，如若公共平臺無法查詢到此發票，或查詢的發票顯示的開票單位、開票內容、領票單位與紙質發票存在差異，那發票真實性就存在問題，就不能納入報銷范圍。三是對實物或合同進行校對，根據發票數據核對是否有實物存在，包括核對商品名稱、規格型號、數量、單位、單價、金額及商鋪狀況，根據購買約定各參數與實際購置驗收參數進行必要對比分析，判斷發票的真偽。

參考文獻：

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