“一帶一路”背景下海峽兩岸法律援助的交流與合作

摘 要 “一帶一路”建設是習近平主席倡導的與“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”沿線國家或地區(qū)開展經(jīng)濟合作打造命運共同體的區(qū)域合作平臺。兩岸應抓住這一難得的歷史機遇，在“一帶一路”平臺上攜手合作、共創(chuàng)繁榮。作為兩岸法律人，如何在當前兩岸的政治背景下跨越兩岸法律援助制度的溝隙，憑借法律人應有的理性，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化技術，為“一帶一路”建設的合作各方提供高端、專業(yè)的法律援助服務，為兩岸的經(jīng)濟發(fā)展與政治互信添磚加瓦。

關鍵詞 “一帶一路” 法律援助 兩岸 交流 合作

作者簡介：劉福來，廈門大學法律碩士，福建旭豐律師事務所副主任，四級律師。

中圖分類號：D618 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.294

“一帶一路”是“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的簡稱。它旨在借用古代絲綢之路的歷史美譽，在中國與沿線有關國家、地區(qū)間既有的雙邊或多邊機制的基礎上，開展經(jīng)濟合作，共同打造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。2016年4月23日，中國“一帶一路”規(guī)劃《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》正式公布，其中明確了基礎設施建設和投資貿(mào)易合作將成為“一帶一路”建設的重點內(nèi)容。

海峽兩岸同宗同源，血脈相連。2015年11月7日，習近平總書記和馬英九在新加坡進行建國以來的首次會晤。 因執(zhí)政理念不同，我國臺灣地區(qū)雖暫未加入“一帶一路”合作平臺，但正如我國臺灣地區(qū)中國文化大學教授龐建國所指出的，“一帶一路”是我國臺灣地區(qū)小企業(yè)與制造業(yè)前所未有的機遇，應該主動參與融入。 可以預見，在不久的將來，兩岸將在“一帶一路”平臺上攜手合作，共創(chuàng)繁榮。海峽兩岸關系協(xié)會前會長汪道涵先生曾言;“所有的臺灣問題、兩岸問題，最后都是法律問題。”兩岸要往前走一步，就是法律往前走一步。 因此，如何未雨綢繆、法律先行，在“一帶一路”合作中為海峽兩岸人民、企業(yè)提供全方位的法律援助服務，促進兩岸經(jīng)濟融合與發(fā)展，是兩岸法律人應有的擔當。

一、兩岸“一帶一路”建設需要法律援助服務的保駕護航

習近平主席在博鰲論壇上作主旨演講時指出，要把“一帶一路”打造成為順應經(jīng)濟全球化潮流的最廣泛國際合作平臺。

兩岸“一帶一路”建設涉及基礎設施建設、投資、貿(mào)易、境外融資活動等高端涉外業(yè)務，對合作過程中涉及的政治與法律風險的評估、防范，以及對糾紛化解模式的預設與安排，是合作成功的根本保證。然而，基于兩岸目前社會制度與法律環(huán)境存在較大差異的客觀現(xiàn)實，只有通過提供全方位的法律援助與支持，才能保證兩岸“一帶一路”建設合作順利進行。因此，作為兩岸的法律人，自當以防范“一帶一路”合作風險、化解矛盾糾紛為宗旨，加強兩岸法律制度的交流與學習，為兩岸經(jīng)濟建設保駕護航。

二、兩岸法律援助制度的現(xiàn)狀及比較

法律援助制度是世界各國、各地區(qū)普遍采用的一種司法救濟制度。我國大陸地區(qū)于 2003年9月公布實施了《法律援助條例》;我國臺灣地區(qū)也于2004年1月公布施行了“法律扶助法”。但兩岸法律援助制度在內(nèi)容規(guī)定、機構(gòu)設置等方面存在比較大的差異。

（一）兩岸法律援助制度內(nèi)容比較

1.法律援助的對象

我國臺灣地區(qū)“法律扶助法”第一條開宗明義：“為保障人民權益，對于無資力，或因其他原因，無法受到法律適當保護者，提供必要之法律扶助，特制定本法。”對于“無資力者”的定義，其第三條規(guī)定，“符合社會救助法之低收入戶或其每月可處分之收入及可處分之資產(chǎn)低于一定標準者。前項所稱一定標準之認這辦法，由基金會定之。” 實踐中，臺北市二人單身戶全戶每月可處分收入新臺幣 28000元以下、高雄市23000元以下、其他地區(qū)22000以下，且可處分資產(chǎn)全戶共計50萬元以下的，認定為無資力者，家庭人口數(shù)每增加一人的，全戶每月可處分收入增加1萬元。在扶助次數(shù)上，一年以三次為限，超過的，須經(jīng)分會會長同意。

我國大陸地區(qū)《法律援助條例》第十條規(guī)定了法律援助的對象范圍，包括因經(jīng)濟困難無力聘請律師或因其他原因而沒有聘請律師的人。而對于經(jīng)濟困難的認定標準，因大陸各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡 ，《法律援助條例》未規(guī)定統(tǒng)一的衡量標準。

2.可申請援助的事項范圍

對于可以申請法律援助的事項范圍，大陸地區(qū)《法律援助條例》第十條、第十一條規(guī)定了準許申請法律援助的情形，同時授權各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對第十條規(guī)定以外的法律援助事項作出補充規(guī)定。而我國臺灣地區(qū)“法律扶助法”采用的則是“例外排除”的體例，其第十六條規(guī)定了六種不應準許的情形。對于援助范圍，在事項上，我國臺灣地區(qū)的規(guī)定會比大陸地區(qū)的來得廣，但我國臺灣地區(qū)的規(guī)定有地域限制，大陸地區(qū)的則沒有限制規(guī)定。

顯然，根據(jù)兩岸法律援助制度設計，只有經(jīng)濟困難的申請人才符合援助條件。而參與“一帶一路”合作的主體不可能為經(jīng)濟困難者，依現(xiàn)有制度，其所需求的法律服務根本不可能得到援助許可。因此，在“一帶一路”背景下，基于受援人范圍將發(fā)生較大的變化，修正法律援助制度，擴充援助對象與范圍，已不可避免。

（二）兩岸法律援助經(jīng)費的來源及其構(gòu)成的比較

依我國臺灣地區(qū)“法律扶助法”第六條之規(guī)定，法律援助工作的經(jīng)費全由我國臺灣地區(qū)政府捐助成立的法律援助基金會運營，基金會基金為100億元新臺幣，除鼓勵民間捐助之外，由主管機關逐年編列預算捐助，第一年度的編足預算為新臺幣5億元。根據(jù)我國臺灣地區(qū)法扶會2014年度報告書，法扶會該年度總經(jīng)費收入約為新臺幣9.5067億元，其中86.81%來自我國臺灣地區(qū)政府的捐助，民間捐助收入僅占0.19%;總經(jīng)費支出為新臺幣9.5066億元，其中84.61%為成本。這些數(shù)據(jù)表明，2014年度法扶會的經(jīng)費余額幾乎為零，經(jīng)費十分緊張。而根據(jù)法扶會2017年度報告書，年度總經(jīng)費收入約為新臺幣13.83億元，其中90.33%來自我國臺灣地區(qū)政府的捐助;總經(jīng)費支出為新臺幣14.23億元。很明顯，2017年度法扶會的經(jīng)費出現(xiàn)透支，更加緊張。2016年同樣出現(xiàn)透支現(xiàn)象。

根據(jù)大陸地區(qū)《法律援助條例》第三條之規(guī)定，法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當為法律援助提供財政支持。2016年，大陸地區(qū)共辦理法律援助案件130萬余件，提供咨詢800萬次，全國已有95%的地方將法律援助業(yè)務經(jīng)費納入財政預算，25個省（區(qū)、市）設立了省級法律援助專項資金，28個省（區(qū)、市）調(diào)整了辦案補貼標準，全國法律援助經(jīng)費總額達到21.2億元。 在不計算咨詢產(chǎn)生的經(jīng)費的情況下，包括法律援助機構(gòu)的全部運行成本在內(nèi)，每一件法律援助案件分攤的費用僅為人民幣1630元，折合新臺幣約7500元。

以上數(shù)據(jù)表明，經(jīng)費問題一直是困擾海峽兩岸法律援助機構(gòu)的根本問題。

（三）兩岸法律援助義務人的范圍、層次結(jié)構(gòu)之比較

1.義務人的范圍

我國臺灣地區(qū)“法律扶助法”第二條規(guī)定，“各級法院、檢察院、律師公會及律師負有協(xié)助實施法律扶助事務之義務”。而在大陸地區(qū)，根據(jù)《法律援助條例》第六條、第二十四條的規(guī)定，法律援助的義務人為執(zhí)業(yè)律師和社會機構(gòu)人員。

2.援助律師的性別、年齡與執(zhí)業(yè)年限層次結(jié)構(gòu)

根據(jù)我國臺灣地區(qū)法扶會2017年度報告書，該年度參與法律援助的律師共3810名，其中年齡31-40歲的占37.64%，41-50歲的占31%。而在援助律師的執(zhí)業(yè)年限上，滿2-5年的占21.89%，滿6-10年的占16.12%，滿11-20年的占20.68%，滿20年以上的占16.82%。 從2014年至2016年的法扶會年度報告資料來看，各項指標基本相當。

大陸地區(qū)未就援助律師的此類信息進行公布，但在實踐中，由于大陸律師的援助義務性強，酬勞低，參與法律援助的律師絕大多數(shù)為執(zhí)業(yè)年限在6年以下的律師，甚至是執(zhí)業(yè)不到2年的年輕律師。

由此可見，我國臺灣地區(qū)的援助律師大多為執(zhí)業(yè)六年以上得中壯年律師，實踐經(jīng)驗相當豐富，更能夠保障受援助人的合法權益。

三、兩岸法律援助的交流

充分交流，是深度合作的基礎。兩岸開展法律援助合作，離不開兩岸法律援助制度設計層面及與之相關的實體法律規(guī)范和程序法律規(guī)范的交流。

（一）交流內(nèi)容

1.法律援助制度設計層面的交流

首先，兩岸有必要針對法律援助對象范圍在制度設計層面進行研討與論證，使得參與“一帶一路”合作的人民、企業(yè)等主體能夠依援助制度獲得法律援助許可。否則，參與合作的主體未被納入援助的范圍，援助程序?qū)o法啟動，與“一帶一路”有關的設想及目的將隨之落空。

其次，在援助經(jīng)費上，兩岸援助機構(gòu)均面臨資金嚴重短缺的問題。但從上述我國臺灣地區(qū)法扶會統(tǒng)計的經(jīng)費收入數(shù)據(jù)可以看出，法援經(jīng)費極為緊張。因此，有必要就法律援助經(jīng)費的籌集渠道、使用增值乃至如何節(jié)約成本與費用等方面進行交流與探討。

最后，如何吸引經(jīng)驗豐富的中壯年律師參與法律援助。我國臺灣地區(qū)法扶會2017年度報告表明，經(jīng)驗豐富的中壯年律師已成為法律援助義務人的主要力量，顯示了我國臺灣地區(qū)法扶會和律師行業(yè)對需要援助的弱勢群體的重視。相反地，如果援助義務人沒有實戰(zhàn)經(jīng)驗或缺乏訴訟技巧，甚至是借助法律援助案件進行“技術練兵”，那么，這對于受援人來說，風險是很大的，有時甚至是雪上加霜，背離了法律援助的初衷。因此，應該在制度層面提高法律援助律師的層次，堅持以專業(yè)、中高端服務為導向，招募、儲備國際綜合型法律人才。

2.加強兩岸現(xiàn)行實體法與程序法方面的深度理解與把握

不論大陸地區(qū)的《法律援助條例》還是我國臺灣地區(qū)“法律扶助法”，均明確規(guī)定律法援助的種類為法律咨詢、調(diào)解與和解、法律文件撰擬、訴訟或仲裁之代理或辯護。法律援助的目的顯然是為了防范風險、化解糾紛，維護合作各方的合法權益。這就要求援助義務人對解決兩岸民商事糾紛的實體法律和程序法律了如指掌。畢竟，由于兩岸社會制度不一樣，法律制度的設定上也存在很大的差別。除了前述提及的援助法律制度存在的差異外，在民事訴訟程序、仲裁程序、執(zhí)行程序上都存在較大的差異。比如在民事、刑事訴訟程序上，我國臺灣地區(qū)以“三級三審制”為原則，而大陸地區(qū)則采用兩審終審制。 對于諸如此類制度的精準把握，是援助律師提供安全、優(yōu)質(zhì)法律服務的基礎。

（二）交流方式

大陸地區(qū)向來重視兩岸律師交流合作，已出臺多項措施，其中最能體現(xiàn)大陸交流誠意的則是自2008年起實施的我國臺灣地區(qū)居民參加大陸的司法考試政策。目前，部分取得法律執(zhí)業(yè)資格的我國臺灣居民已獲準在大陸執(zhí)業(yè)。遺憾的是，我國臺灣地區(qū)至今未向大陸居民開放律師服務市場準入。即便如此，兩岸仍可選擇多種渠道進行交流與學習。

1.合作舉辦培訓班、研討會

“成文法”是我國臺灣地區(qū)主要的法律淵源，但應該注意的是，判例在我國臺灣法制中占有重要的地位。 雖說兩岸法系相同，均屬于大陸法系，但由于我國臺灣地區(qū)法律還受英美法系各國法律的影響，部分法律制度存在明顯的區(qū)別。