基層環境執法難的成因及解決對策

胡成明 王德高

摘要：環境行政執法作為環境法制建設的重要組成部分，在推動環境保護決策的實施和社會主義生態文明建設、落實科學發展觀等方面發揮著重要作用。本文在分析了當前基層環境執法難得癥結所在，并針對存在的執法難癥結，提出了具體的解決對策，對進一步剖解基層環境執法難，提高執法效率，保護環境等方面具有積極的現實意義。

關鍵詞：環境執法;執法難;基層;解決

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）08-0-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.08.120

Causes and countermeasures for the difficulties in enforcing the grassroots environment

Hu Chengming，Wang Degao

（Guangshan Branch of Xinyang Ecological Environment Bureau， Guangshan Henan 465450，China）

Abstract： Environmental administrative law enforcement， as an important part of the construction of environmental legal system， plays an important role in promoting the implementation of environmental protection decision-making and the construction of socialist ecological civilization and the implementation of the scientific development concept. This paper analyzes the current crux of the basic environmental law enforcement， and puts forward specific solutions to the existing law enforcement difficulties. It has positive practical significance for further dissection of grassroots environmental law enforcement， improving law enforcement efficiency and protecting the environment.

Keywords： Environmental law enforcement; Difficult law enforcement; Grassroots; Settlement

1 概述

環境行政執法包括環境行政許可、“三同時”驗收、限期治理、排污收費、調查取證以及環境行政處罰等，兼具環境法與行政法的雙重特性，是環境管理過程中最為直接和有效的執行手段。隨著環境保護領域法律法規陸續頒布實施，逐漸形成了一套較為完善的環境執法體系，環境行政執法作為環境法制建設的重要組成部分，在推動環境保護決策的實施和社會主義生態文明建設、落實科學發展觀等方面發揮著重要作用。但基層環境執法過程中還存在諸多的執法難題亟待剖解。

2 基層環境執法難的癥結

2.1 環境執法合力不足

環境執法形式多樣，涉及污染防治、生態資源保護等，領域廣泛，既是環保主管部門的職責所系，也離不開其他相關部門的密切配合和協作。如新《環境保護法》第10條明確規定：縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監管。依據解釋，這里的環境保護主管部門包括國土資源、林業、公安、城建、水利、海洋等政府部門，雖然《環境保護法》將環境執法規定由環保部門具體執行，但如何監管、監管范圍、監管方式既手段并未明確規定，此外，基層環境執法部門與其他行政部門之間同級別，難以起到監督和整合執法力量的效果。環境監管最終淪為環保部門“一家”之責。

2.2 地方考核因素影響

近年來，國家陸續調整了地方政績考核指標和體系，并將綠色GDP作為地方考核的重要指標，并提出了損害生態環境終身負責制。但從基層實際來看，環境執法讓位于GDP發展的現象依然存在。如，部分基層為了GDP增長在招商引資等方面“未批先建”或“便批便建”，環境執法部門的“關停”“取締”或“停產整頓”等執法建議常常得不到有效貫徹，挫傷了環境執法人員的積極性。

2.3 執法主體素能短板

“倒金字塔”式環保能力結構成為目前從上到下環境執法隊伍業務素能的真實寫照。即，國家、省一級的環境執法機構人員較多，執法崗位設置較為健全，但越往基層人員編制越少，一人兼任多崗，且環境執法一線基層，這就使得執法主體因業務素能不過硬，導致“小馬拉大車”現象的存在。“水十條”“大氣十條”“土十條”等陸續頒布和實施，基層環境執法所面臨的監管范圍越來越廣、執法任務越來越重，但基層由于編制較少，專業環境執法力量薄弱，常常疲于應付，執法效率和效果與公眾分期待相比存在一定差距。

2.4 公眾參與意識不強

環境執法離不開普通公眾的積極參與。但從目前基層環境執法現狀來看，環境執法主要依靠政府層面的推動和實施，社會公眾的環保參與的積極性和主動性不強，公眾參與環境執法的相關機制尚未建立，如，雖然設立了相應的舉報獎勵，但在具體執行時相應的保密措施還不夠完善，“思想顧慮”依然存在。“有環保意識，缺環保行為”的現象依然較為突出，公眾參與環境執法的渠道不多。

3 基層環境執法對策建議

3.1 嚴格落實環境保護職責

加大基層環境執法的監督檢查，嚴格落實基層環境保護主體的職責。嚴格落實《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》《環境保護督察方案》等，強化基層黨委、政府及政府相關部門在環境執法中的職責內容。認真落實“上級人民政府及其環境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督”，通過強有力的監督、檢查以及上級部門的環境巡察等，切實督促各部門，尤其是基層承擔環保職責的部門應加大執法力度，加強部門間的協作配合，形成執法合力。

3.2 增強市場主體自覺守法

環境執法是一種外在行為和手段，歸根結底是要市場中的經營主體自覺遵守《環境保護法》等法律法規，以及環境規章標準，如《環境影響評價法》《環境影響評價公眾參與辦法》等。此外，作為基層環境執法部門要敢于亮劍，嚴格落實“按日計罰”“查封扣押”“停產限產整治”“移送司法機關等措施”，始終做到秉公執法，對污染環境的行為堅持“零容忍”，倒逼市場主體及其他經營者自覺遵守法律要求，不踏紅線，不逾矩。

3.3 夯實環境監管執法根基

基層環境執法能力是解決基層環境執法問題的根本保障。一方面，地方政府及基層環境執法部門要嚴格落實《關于加強環境監管執法的通知》精神和要求，努力做好環境執法重心下移、執法力量下沉的法治工作機制和要求，切實加大縣級環境監管執法隊伍建設。地方政府要適當增加人員編制數量，為環境執法專業人才引進提供支持和保障，若一時編制難以爭取，可通過盤活“存量”的方式，從生態環保部門中的其他業務崗位調劑部分至環境執法，必要時采取購買社會服務的方式，如“環保管家”等，協助解決基層環境執法能力薄弱的問題。另一方面，要加大基層環境執法必要的設施設備投入力度。如執法記錄儀、執法車輛等等配備，為提升基層環境執法規范化、科學化水平提供人才支持和必要先進儀器設備保障。

3.4 營造濃厚公眾參與氛圍

利用微信微博和新聞客戶端等新媒體，以及廣播電視等傳統媒體，切實加大《環境保護法》的宣傳力度，尤其是要加強“信息公開與公眾參與”方面的專業環保知識的宣傳力度，既要讓普通公眾知悉其獲取環境保護的信息渠道，以及參與和監督環境保護所享有的權利，以及依據法律規定享有的自身權益的保護等權利。檢察機關作為享有公益訴訟權的專門機關，可利用“檢察開放日”等活動，廣泛開展法律“六進”（進機關、進企業、進單位、進鄉村、進社區、進學校），重點是加強《環境保護法》《民法》《刑法》等法律法規知識的宣傳，在全社會營造濃厚的鼓勵公眾參與環境執法的良好氛圍，最大限度地提升基層公眾參與環境執法的自覺性和主動性。為基層環境執法打下堅強的群眾基礎。

4 結語

當前，我國正處于經濟社會發展的轉型時期，環境保護工作也面臨著區域經濟發展不平衡、地區環境容量差異大，以及群眾的環境權益訴求與客觀環境質量不相匹配等現實問題。基層環境執法處于環境保護和環境執法的第一線，既要理順部門之間的權責職能，形成環境執法合力，也要環境保護的公益宣傳，鼓勵市場主體自覺遵守環境保護方面的法律法規，此外，還要加強基層環境執法能力建設，鼓勵普通公眾參與環境執法，營造環境執法良好的群眾基礎，共同做好環境保護，呵護“藍天碧水凈土”。

參考文獻

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收稿日期：2019-03-20

作者簡介：胡成明（1975-），男，漢族，本科學歷，助理工程師，研究方向為環境監察、環境執法。