基于公共管理的政府會計角色定位

吳虹嶼

摘要：政府兼具政務治理、商務管理以及信托代理等職能，政府會計應在不同的政府職能中轉換角色定位。在政務治理中，政府會計應當克服上級部門帶來的影響，并通過信息公布平臺與獨立的管理體系，行使自身的監督角色。在商務管理中，政府會計應當主動適應市場機制，并利用經濟學工具行使自身的分析職能。在信托代理中，政府會計應當利用經濟學理論開展管理工作，以保持信托資產的相對升值。

關鍵詞：公共管理;政府會計;角色定位;政府職能

引言：新時期，我國體制改革的方向愈發明確，公共治理理論與體制改革高度融合。政府的運營方式較為復雜，部門利益與關聯利益盤根錯節。部門預算是促進政府體制改革的重要工具，通過預算管理，政府部門的職能與結構都可發生調整。政府會計是實施財政管理的主體部門，明確該部門的角色定位是促進政府體制改革的前提條件。

一、公共管理的主要特征

公共管理是源于英、法等國的社會治理體系，該體系將公眾視為社會的擁有者，其私人財產也處于社會的絕對保護之下。通常情況下，公共治理具有公眾支配、委托代管、社會監督等特征。公眾支配是指公眾從法理層面擁有社會的產權與使用權，其理應掌控社會的宏觀決策。在資本主義社會中，社會被視為個人財產與公共財產的結合體，公眾類似于社會的股權擁有者。我國采用社會主義制度，國家財產本應屬于人民。委托代管是指落實公眾決策的治理部門。生產與消費是社會運行的主要脈絡，多數公眾會參與到這兩項活動中，而社會治理的任務量較小，因此只需要少數人參與其中。通常情況下，政府是行使委托權利的主體部門。社會監管主要是指對政府工作進行監督。作為社會的擁有者，公眾自然會對受托方的工作開展評定。

二、公共管理視域下的政府職能

（一）政務治理職能

政務治理是政府部門的主要職能，其主要包括行政管理、司法職能以及財稅管理等工作。行政管理是維系社會運行的重要手段，該項工作的側重點是提升社會運行效率，并為公眾提供服務。例如，政府會組織建設衛生、教育機構，此類機構也將服務于社會的多數公民。司法職能是政務部門的權力來源，法律是公眾制定的社會管理制度，但法律制度的落實需要政府部門負責，即公眾授予政府執法權。財稅管理是政府治理體系的重要組成部分。貨幣是計量社會物資的主要工具，財稅管理的主要職能就是利用貨幣工具調節社會資源。例如，政府會征收房地產交易稅，并將其用于公共開支。

（二）商務管理職能

政府的商務管理職能主要由兩方面構成。其一，是對公營企業進行治理。在成熟的社會中，一定會存在服務于社會公眾的企業，此類企業會高度集中社會資源，并為公眾提供質優價廉的社會服務。若以私營模式管理這部分企業，公眾的福利將受到剝奪，因此此類企業會以公營模式運營。例如，郵政公司就具有較強的公益性。但該公司的建立必然要投入較多的資源，因此社會通常會作為投資主體。其二，是建立優質的市場環境與產業政策。當代的經濟活動極為復雜，政府難以通過自身的力量合理配置生產要素。因此其應當利用市場機制，對需求、供應兩端進行同時調節。例如，股票市場就是政府職能與市場經濟的結合體，既體現出了市場的供需關系，也需要依靠政府實行組織管理。

（三）信托代理職能

在我國社會中政府信托代理的主要項目包括社保基金、財政盈余、外匯儲備以及國有資產。社保基金是公眾的生產存留，政府有義務對其開展有效管理，并保持其穩定升值。財政盈余是政府通過稅收渠道獲得閑置資產，但生產活動是創造價值的主要渠道，這部分資產應“取之于民、用之于民”。外匯儲備是我國居民通過勞動獲得的社會資產，其也是我國貨幣的信用來源，因此政府部門應當對其妥善管理。在加入WTO后，國際生產要素大量進入我國，產業工人通過勞動將這部分生產要素加工成工業成品，并在國際貿易中換取了峰值為5萬億美元的外匯儲備。利用這部分外匯，我國在國際市場中采購了廉價資源，國民生活水平大幅提高。同時通過外匯占款，我國投放了超過20萬億的基礎貨幣，并將其轉化為國有資產，政府應對其妥善管理。

三、政務治理中的政府會計角色

（一）政務治理中的監督者

政務治理是政府部門的主要職能，政府會計應在本職崗位中承擔其監督角色。首先，政府會計應當承擔數據統計職責，財務數據是反映政府治理的主要工具。例如，在監督政府采購的過程中，政府會計應首先收集政府的采購信息，其中包含對應部門、負責人、采購金額以及產品質量。之后，政府會計應當肩負信息披露的重任。信息

披露是落實社會監管的前提條件，披露準確、有效的財務數據，是政府會計的分內職責。例如，政府會計應當向審計署提供政府的財務支出，并在指定平臺內為公眾提供財務報表。政府工作較為分散，工作脈絡也難以把握。而政府會計可利用財務數據將政府工作集中呈現，這部分數據也是公眾監管的主要工具。由此可見，政府會計是政務監管的初級環節。

（二）政務監督角色所面臨的挑戰

政府會計的監管職能，需要通過信息統計與信息公布兩方面工作完成。信息統計工作所面臨的最大挑戰，是對真實數據的收集。在現實工作中，個別部門會刻意隱瞞自身的問題，并提供虛假數據。但政府會計部門的預算有限，其難以將更多的人力資源投入到審計工作中。在信息公布的環節中，政府會計也會遇到諸多阻礙。例如，出于多種原因的考慮，部分領導會要求政府會計簡化公示項目甚至隱瞞真實數據，以營造出虛假的工作場景。政府會計是政府管理體系的組成部分，其通常難以回絕此類要求。

（三）實現政務管理角色的具體路徑

政府會計難以及時準確地統計到真實數據。針對這一問題，會計部門應當利用信息工具，建立起更為有效的數據傳輸系統。例如，會計部門可為下屬部門設置統一的財務報表，各部門的工作人員應在每日的4點前，將當日所發生的財務信息填寫到表格內，并及時傳輸至會計部門的數據庫中。會計部門可依托表格化管理，及時統計各部門的數據，并制作成不可更改的財務報表。通過疊加累積，月報、年報將逐漸形成，數據造假的難度也大幅攀升。

真實數據可還原出真實的工作情況，將這部分數據提供給公眾，是實施社會監管的前提條件。但政府會計的獨立性普遍較差，其在信息公布的環節中會面臨諸多阻礙。針對這一問題，上級部門應建立會計部門垂直管理體系，并設置信息公布平臺。例如，我國應建立起隸屬于全國人大的會計體系，并通過人大的信息平臺公示財務信息。在這一體系下，政府會計可擺脫行政部門的干擾，其獨立性將得到增強。同時由人大負責信息公示，也將使信息的準確性得到提升。

四、商務管理中的政府會計角色

（一）商務管理中的分析者

商務管理對于公眾利益的影響較大。政府會計應在信息收集的基礎上承擔分析職能。當代的商業活動極為復雜，生產活動需要調配種類繁多的生產要素。在這一基礎上，貨幣成為了計量生產要素與物資轉換的唯一工具。例如，在統計生產成本的報表中，會計會將各項生產要素的采購價值與公允價值相結合，并制定出單位要素成本，同時可依據單件商品的要素用量與廢品率推導出商品成本。之后會計部門應通過經濟學工具對財務數據進行分析，以便還原工作場景并解構該經濟部門所面臨的問題。例如，政府會計可利用價值鏈理論分析商品的成本數據。當該商品的運輸成本過高時，其可對生產部門提出警示并進一步分析采用外包運輸的可能性。總之，以經濟學或社會學視角，對財務數據進行二次分析，可幫助政府更好地履行商務職能。

（二）數據分析角色所面臨的挑戰

政府會計的商務分析對象，主要是公營事業單位以

及宏觀產業結構。分析公營事業單位的財務數據，通常受到部門利益和公眾訴求的雙重影響。例如，壓縮公營醫院的收益會使公眾得到實惠。但醫院更傾向于增加本部門開支，并為職工尋求福利。這樣的矛盾，將使財務分析的視角愈發混亂。在分析宏觀數據的過程中，資源配置的評估分析，是政府會計面臨的最大挑戰。

（三）實現數據分析角色的具體路徑

在公共管理的理念下，公營事業單位隸屬于公眾所有，其應當通過最小的資金成本，帶來最大的產出。但任何生產活動都會帶來對應的投入，縮減資本投入必然增加其他成本。因此，政府會計應當為公營單位制定出符合各方需求的公允成本，并在此基礎上制定浮動利潤。例如，公營醫院治療某項疾病的總成本為10000元，其利潤應上浮10%，即預估收費11000元。政府會計可參考藥品招標價格，降低藥費1500，并通過優化管理降低人工開支500元，其總收費可調整至9000元。

在宏觀數據的分析中，政府會計可依據市場機制，制定宏觀預警機制。宏觀經濟較為復雜，依靠簡單的數據分析難以作出有效的決策。針對這一問題，政府會計應當實現管理后置，并將市場機制作為引導產業發展的主要動力。例如，在分析基建產業與高新技術產業的過程中，政府會計應當在市場需求與社會功能的基礎上明確雙方的市場定位。同時也應為各自領域制定產能基線。當某一產業的投資量高過該基線15%后，政府會計可對主管部門發出警示。當其融資嚴重不足時，政府會計應當詳細分析其中的原因。

五、信托代理中的政府會計角色

（一）信托代理中的管理者

信托代理突出體現了政府的管理能力。其核心邏輯是提升信托資產的對應價值，由于其與財務數據緊密相關，而政府會計掌握了豐富的財務數據，因此其應在信托代理中起到管理作用，并通過所掌握的財務數據開展工作。以社保基金為例，政府會計可在監管、統計、分配等環節中體現管理職能。社保基金的投資渠道較為固定，其中A股市場是其主要的投資方向。在日常的管理過程中，政府會計應實時監控對應股票的漲跌變化，并依據未來的市場走向及時調整投資渠道。同時政府會計也應在分配環節中發揮管理作用。管理會計應利用信息披露與內部調整壓縮管理成本，并通過資金調節保障該基金的公平分配。

（二）信托管理角色所面臨的挑戰

信托資產可分為金融資產與實物類資產。在市場經濟中，這部分資產的價值會不斷變化。例如，某國有企業的產能相對落后，其所生產的商品難以滿足市場需求，以證券市場的價值判斷該企業已缺乏盈利能力，其價值將大幅縮水。但隨著房地產市場的發展，該企業的固定資產價格大幅攀升，其價值也將相應增長。由此可見，資產的變化會受到市場需求的影響。再有，不同商品的市場價值會出現相對波動。以美元資產、債券和人民幣為例，當美元加息時，其價值將出現上漲，債券利率也將隨著走高，而人民幣將相對下降。當美元指數走高后其必然會增加進口，貿易順差會帶動人民幣走強，債券利率也將相對下降。由此可見，資產價值變化具有周期性。這些問題，將對信托管理帶來挑戰。

（三）實現信托管理角色的具體路徑

針對信托管理工作中做面臨的挑戰，政府會計可利用經濟學理論進行對應的處理。以市場需求的影響為例，政府會計可在研發、生產以及固定資產等多項環節投資。當某企業的產能逐漸落后，并與市場需求相脫節時，政府會計可向研發環節增加投資。通過供給側改革，新的市場需求將被創造，生產環節將得到促進，其固定資產也將相對升值。這樣的處理方式，應用了經濟學中的價值鏈理論，即上游投資必將帶動下游需求，整體經濟環境也將發生改變。

針對市場需求所帶來的影響，政府會計針對周期性變化所帶來的影響，政府會計應利用信息優勢，及時調整投資方向。例如，當土地等國有資產進入上漲通道時，政府會計可將市場需求作為評定該資產價值的主要標準。當市場需求臨界飽和時，其應當引導政府增加供給量。通過這樣的方式，土地資產將會在最高價位轉變為現金資產，從而實現其相對升值。而政府會計可利用這部分現金資產，投資到新技術研發等仍然具有升值空間的領域。

結語：公共管理強調公眾與政府之間的委托關系，在落實公共管理的過程中，政府應當主動公示治理信息，政府會計則應當承擔其監管角色，并逐漸脫離政府的管理體系，以凸顯自身的獨立性。同時公共管理理論將社會視為公眾資產，政府會計應對不同項目的價值變化進行統計，通過及時公布公眾的投資活動將得到有效引導，市場環境將得以維護。同時在日常工作中，政府會計應承擔起管理會計的部分職能，并對經濟數據提供分析建議。通過這樣的工作，社會治理將更加有效。

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