西安全運會大型活動警務保障策略研究

馬雯 曹清旭 董霽

摘要：2021年第十四屆全運會在陜西舉辦，西安市作為全運會的主賽場，需保障全運會的社會公共安全，公安機關要加強對大型活動警務保障的工作認識，選擇安全保障策略。本文基于SWOT-PEST分析法，對西安全運會大型活動警務保障現狀進行了分析，并根據分析結果提出以規章制度保障全運會的安全，優化產業布局、提高西安市經濟發展水平，建立公安機關內部統一協調聯動機制等，最終形成分工有序、協作密切的大西安警務保障體系。

Abstract： The 14th National Games in 2021 will be held in Shaanxi. Xi'an City， as the main stadium of the National Games， needs to guarantee the social public safety of the National Games. The public security organs should strengthen their work on the work of large-scale police policing and choose security policy. Based on SWOT-PEST analysis method， this paper analyzes the status quo of police security for large-scale activities of the National Games in Xi'an， and proposes to ensure the safety of the National Games by rules and regulations， optimize the industrial layout， improve the economic development level of Xi'an， establish a unified coordination mechanism within the public security organs， and finally form a big Xi'an police security system with orderly and close cooperation.

關鍵詞：大型活動;警務保障;西安全運會

Key words： large-scale activities;police security;National Games in Xi'an

中圖分類號：D631.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）26-0004-04

0? 引言

2015年初，國務院正式發文，同意陜西承辦2021年第十四屆全運會。陜西省擬定競賽項目布局以西安為主賽區，以關中城市群為依托，輻射帶動陜北陜南，努力實現全省全覆蓋，形成舉省一致辦全運的格局[1]。陜西的許多大中型城市都承擔著全運會比賽項目的任務，比賽項目和比賽場館分布在西安、咸陽、寶雞、渭南、延安、漢中等多地，形成“一主、四副、多點”的全運場館群，全陜西各城市共同保障第十四屆全運會在陜西順利舉行。距2021年陜西第十四屆全運會開幕只有2年多的時間了，陜西省政府對于全運會的工作也作出了相關部署，公安機關作為全運會公共安全保障的主要負責部門，加強對大型活動警務保障的工作認識，提升各部門各警種的相互協作能力，選擇安全保障策略和制定相關工作機制已經迫在眉睫。

近年來，全國各個省市大型活動數量逐漸增多且規模日漸擴大，尤其是在綜合性運動賽事方面，先后舉辦了一大批國際國內綜合性運動會，如2008年北京奧運會、2010年廣州亞運會、國內各屆全運會等。這類型的大型活動都具有規模大、人財物高度集中、社會影響深遠等特點，為確保這類活動順利舉行，不論是政府部門還是大型群眾性活動的主辦方，包括參與活動的其它社會力量，都對此類型的大型活動十分重視，以期帶來滿足當地民眾休閑娛樂需求、塑造地方形象、促進地方經濟發展等多重效應。

大型活動安全管理是一種系統性的管理活動，是對公安機關全方位、多角度的重大考驗，具有政治敏感性強、涉及警種多、消耗警力大、管理過程時間長和社會影響非常大等特點，一旦發生擁擠踩踏、恐怖襲擊或其它突發事件，都有著難以估量的影響。全運會作為參賽人數較多、競技水平較高、社會關注非常廣的全國性體育賽事，安全保衛更是重中之重。根據我國《大型群眾性活動安全管理條例》之規定：“大型群眾性活動的安全管理應當遵循安全第一、預防為主的方針，堅持承辦者負責、政府監管的原則”，公安機關作為大型群眾性活動公共安全管理方面的主管部門，為保障大型群眾性活動順利進行，同樣遵循安全第一的方針，時刻保持安全意識，采用科學的分析預測方法，部署周密的安全措施，確保在大型群眾性活動中最大限度的消除安全隱患。

1? 相關問題研究

1.1 大型活動公共安全管理現狀相關研究

目前學術界對于大型活動安全管理和風險評估的研究較為成熟。從 20 世紀 60 年代開始，西方學者就開始關注有關大型活動方面的研究，國內90 年代之后才逐漸出現一些從應用角度出發的有關大型活動的成果，主要是將大型活動和城市定位、地方及區域的經濟發展等有機結合進行的案例分析和研究，近年來主要集中在大型活動突發事故預防及安全風險管理等領域。隨著社會經濟的發展和人民生活水平的大幅提高，我國社會公眾對于公共安全的要求也在逐漸提高。一方面，公眾對社會秩序安全需求越來越高，警務服務水平和服務能力越來越受關注;另一方面，社會系統安全性越來越脆弱，任何一個微小的事件都可以引發難以預料的后果，單一的安全防范主體已很難應對安全危機的挑戰。[2]

2017年第十三屆全運會在天津召開，天津公安機關堅持“大安保”的思路，點線面結合、多警種聯動，圓滿完成了全運會安保任務。天津公安機關在社會面整體防控、安全隱患排查整治等方面著重部署警力，運用新科技設施和技術手段，通過各部門各警種聯勤聯動，在處置、備勤等工作活動中加強警務協作，確保天津全運會期間整個大型群眾性活動處于安全有序的社會環境中。

1.2 警務策略理論相關研究

在公安機關日常工作中，每一個組織機構或民警個體，不論他處于基層管理還是指揮部門，都會做出許多的決策，好的決策可以使警務組織接收到有效的信息并通過系統處理如評價、分析、評估等過程轉換為警務策略和方法，反之，合適的警務策略也可以在日常工作的執法、管理等方面指導民警和組織機構做出良好的決策。在決策過程中可以運用許多方法對所分析的問題進行研究。瑞典皮埃爾·阿佩利等人在所著《警務工作中的決策》一書中認為，在決策過程中的有益方法和工具有：頭腦風暴法、場景模擬法、石川圖、SARA法、5W2H分析法、態勢分析法（SWOT）和宏觀環境分析法（PEST）等。在公安機關警務保障策略研究方面，我國僅有學者袁春瑛、文俊研究了2008年奧運會分賽場青島承辦的青島奧帆賽警務保障策略，大型活動警務保障策略的研究還處于起步階段。

2? 西安全運會大型活動警務保障策略構建原則

全運會是由政府舉辦的大型活動，是國內水平最高、規模最大的綜合性體育賽事。在構建西安全運會大型活動警務保障策略研究時，應遵循以下原則。

2.1 安全第一原則

確保全運會進行期間的公共安全，是公安機關進行大型活動安全管理的根本任務。由于全運會舉辦的活動場所較多且分散、參與人員眾多、人員構成較為復雜、社會各界關注度高等因素的影響，加之公安機關在進行安全管理的過程中還面臨著存在恐怖襲擊威脅、個人極端暴力現象，開展活動地區社會治安環境治理水平等挑戰，一旦發生安全事故就會造成難以估量的后果，輕則財產損失，影響比賽或者活動的正常進行，重則造成人員傷亡，使活動中斷或者終止，甚至影響地區和國家形象。因此，公安機關進行全運會的安全管理過程中，時刻遵從“安全第一”原則，始終圍繞著安全開展警務工作。

2.2 資源運用有效性原則

警務保障是適應于當前我國警務機制狀況及其發展趨勢、向公安警務活動提供服務的所有物質與非物質資源的合成，既是公安現代化建設的重要內容，又是公安戰斗力得以良好發揮的根本條件與基礎。在大型活動警務公共安全管理與保障的工作過程中，有效整合與運用警務資源，明確各人員與設備在大型活動安保工作中的任務，避免缺口與浪費，是公安機關更好地履行職責、行使職權的重要支持與保證[3]。

2.3 戰略結構資源之間的一致性原則

在作出警務保障策略的過程中，會形成一個連貫的決策系統。

連貫的決策系統來源于在分析全運會大型活動警務保障各方面情報和資源后作出的最優行動方案，這個最優行動方案要保證目的、方法與手段的一致性，具體表現在構建全運會大型活動警務保障策略的整體戰略目標、任務分解完成、警務保障資源三者的一致性。即為了實現警務保障的某一戰略目標，組織實施的戰術部署需要合理的、靈活的、有效的警務保障資源配置。

2.4 大型活動安全管理基本原則

大型活動安全管理的基本原則是公安機關進行大型活動安全管理的基本要求和行動準則。大型活動安全管理的原則包括“承辦者負責、政府監管”、“安全第一、預防為主”、“統一指揮、協調配合”和“內緊外松、確保重點”四大原則，公安機關在組織實施全運會大型活動安全管理警務保障策略時需規范流程，遵循原則，依法管理。

3? 西安全運會大型活動警務保障的SWOT-PEST分析

態勢分析（SWOT）是進行戰略策劃的一種工具，在評估某個組織，某項計劃、行動或商業冒險活動時，用來確認相關的優勢、劣勢、機遇和風險[4]。宏觀環境分析（PEST）通過收集和分析全運會西安地區外部宏觀環境包括政治、經濟、社會、技術等因素的數據和資料，用來預測在全運會中會產生何種社會問題或影響，通過實施積極政策或制定相關規定使消極影響最小化的一種策略分析方法。SWOT- PEST分析法是對SWOT分析法的改進，不僅彌補了單純使用SWOT分析法的局限，而且以其高度的統籌性和合理的聚類性等特點，使得在分析時更容易操作，結論也更加全面。[5]

3.1 2021年西安全運會大型活動警務保障的優勢

在政策優勢方面，2017年3月，陜西省公安機關警務保障會議召開，會議強調著力推進公安裝備、警保信息化建設;進一步提高公安警務保障隊伍能力水平，有效整合保障資源，完善現代警務保障體系。2019年2月，公安部召開全國公安警務保障工作座談會，著重強調要加強公安機關尤其是一線民警的執法執勤裝備，進一步完善應急保障物聯網系統，為警種部門聯動、區域聯勤合作、全國一體化運轉的實戰化應急保障機制。繼開展北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等大型活動后，我國公安機關對大型活動的安全管理整體水平不斷提升，警務保障已成為大型活動順利進行和突發狀況處置中十分重要的工作環節，從人、財、物、情報等方面，充分利用警務保障資源構建大型活動跨地區聯勤保障、應急物資常態保障、錯位儲備和社會聯動機制[6]。

在經濟優勢方面，近年來西安經濟增長一直處在快車道，發展勢頭強勁。GDP總量從2016年開始，3年連續跨越6000萬、7000萬、8000萬三級臺階。全面加快國家中心城市建設，西安在關中平原城市群的“領頭雁”作用進一步凸顯，在全省的經濟聚集度加速攀升。2018年西安GDP占全省的比重升至34.2%，創14年來新高。[7]社會大眾及城市發展對大型活動的需求不斷增長，在西安經濟強勁增長的背景下，也為大型活動的開展夯實基礎。

在社會優勢方面，近三年因為西安市戶籍政策不斷變化和升級，西安市人口大幅增加，至2018年末西安已有常住人口1000.37萬人，戶籍人口986.8萬人，西安市常住人口首次超過千萬，也將邁入新的起點。人口增長又促進西安城市在空間的進一步擴大，加之國家層面上西安的新使命，一帶一路建設、國家中心城市的建設等，均有利于2021年全運會的順利舉行。

在技術優勢方面，西安市近幾年成功舉辦了“西安年最中國”等大型活動，在活動過程中西安市整合各方資源，提升社會參與，公安機關在執行大型活動安保任務中將整體防控和精確打擊相結合，維護社會治安秩序，有效保障了西安市的整體安全。

3.2 2021年西安全運會大型活動警務保障的劣勢

在政策劣勢方面，西安市舉行大型活動的法律依據為2007年施行的《大型群眾性活動管理條例》，該條例由國務院制定，用于指導我國大型活動的安全管理。近些年來大型活動呈現了新特點新趨勢，尤其是在2013年上海外灘踩踏事件之后，部分省市公安機關也相繼出臺了關于大型群眾性活動的地方性行政法規和安全風險評估規范，進一步規范和指導大型活動的安全管理工作。但是，截止目前陜西省和西安市尚未出臺地方行政法規，在進行大型活動安全管理過程中缺乏細化法律依據，若能結合實施過程中出現的新情況、新問題，進一步完善當地相關法律法規，對安全風險評估和社會參與力量等問題制定相關法律法規保障，可以推動西安市大型活動管理工作更加規范。

在經濟劣勢方面，根據中國統計信息網公布的2016-2018年西安市國民經濟和社會發展統計公報中披露（見表1），西安市近三年的一般公共預算支出均大幅度高于一般公共預案收入，西安市在不斷加大與民生相關的基礎建設，但同時也顯示西安市負債率不斷上升，經濟可持續發展的壓力較大。

在社會劣勢方面，西安市現有的城市基礎設施較為老舊，城市運行安全保障和精細化管理水平還需提升，在經濟層面、科研轉化、城市環境、政府建設等方面還存在著問題，需要有針對性的措施解決發展問題。

在技術劣勢方面，2013年公安部提出警務保障改革以來，公安信息化建設有效推動警務保障工作由傳統向現代跨越，經過網絡搜索和學術檢索，有關西安市警務保障的研究成果幾近空白。

3.3 2021年西安全運會大型活動警務保障的機遇

在政策機遇方面，西安是中國西部地區重要的中心城市，是“一帶一路”核心區。2018年1月9日，國務院正式批準了《關中平原城市群發展規劃》，提出了“建設西安國家中心城市”，西安作為關中平原城市群核心城市，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有獨特戰略地位。2018年3月26日，《大西安（西安市-西咸新區）國民經濟和社會發展規劃（2017-2021）》正式發布，其中明確了“三軸兩帶多中心多組團”發展格局，這些政策都對西安舉辦全運會提供了發展機遇。

在經濟機遇和社會機遇方面，2018年，西安市新增市場主體55萬戶、總數達148萬戶，增速和市場主體活躍度均居副省級城市榜首。就意味著西安市近幾年來經濟發展勢頭強勁，加之在不斷升級的人才引進政策的利好影響下，越來越多的人口落戶西安，產業轉入和人口轉入相輔相成，為西安經濟發展和城市整體建設提供了有利條件。

在技術機遇方面，西安市政府2018年初發布了《復興中的世界城市：西安國際化大都市發展藍皮書（2018）》，引用大數據技術分析，在建設國際化大都市進程中開展專業性、創新性研究，為西安的國際化大都市發展提供學術支持。西安是全國“雪亮工程”建設第一批示范城市之一，“雪亮工程”以綜治信息化為支撐、以網格化管理為基礎、以公共安全視頻監控聯網應用為重點的“群眾性治安防控工程”，旨在完善立體化社會治安防控體系，將成為西安市開展大型活動以及全運會的技術支持，確保公安機關在大型活動中社會防控與精確打擊相結合，為大型活動的安全開展提供快速有力的警務保障。

3.4 2021年西安全運會大型活動警務保障的威脅

在政策威脅方面，諸多有利政策的出臺，必須執行到位才能發揮效用。西安市部分職能機構中存在許多問題，比如：政府公職人員工作懈怠思想等，導致政策的執行和實效大打折扣。

在經濟威脅方面，西安經濟發展整體不平衡，發展動力不足，具有巨大影響的企業較少，新增的55萬市場主體以民營企業為主，西安民營經濟展現出“量少質低”的特點。

在社會威脅和技術威脅方面，西安行政效能低下、民生領域投入不夠、城市配套公共設施不足、城市精細化管理水平較低等社會問題，共同制約著西安的發展，勢必帶來社會治安問題。

4? 西安全運會大型群眾性活動警務保障策略探討

通過對2021年全運會大型活動警務保障的SWOT-PEST分析，可以看出西安舉辦全運會的優勢十分明顯，社會整體狀況發展較好，但同時存在著問題，需要進一步研究和完善。

由于缺乏大型活動安全管理的地方性細化法律法規，導致西安市開展大型活動的法律依據較為單一，在安全管理過程中會有一些混亂狀況出現，因此首先要解決的問題是建立健全大型活動的地方性法規和公共場所群眾自發聚集安全管理相關規定，制定大型活動風險評估規范，以規章制度保障全運會的安全。其次，以“關中平原城市群發展”和“建設國家中心城市”為契機，優化產業布局，壯大實體經濟。西安經濟發展整體不平衡，要從市場秩序和競爭環境等大方面入手，增強民營企業投資安全感，解決經濟發展中的制約問題，最終有效的提高西安市總體經濟水平，為全運會的開展筑下堅實的經濟保障;第三，西安市近幾年的大型活動較多，其中“西安年最中國”活動的舉辦是對整個西安市的城市基礎設施、城市治理水平、公安機關警務保障能力的一種考核和檢驗，加快完善都市交通一體化、產業布局一體化、公安機關內部統一協調聯動機制等，最終形成分工有序、協作密切的大西安都市保障體系。

參考文獻：

[1]西安.陜西將建設改造50個全運會場館 迎接2021年第十四屆全運會[EB/OL].2016-09-06.

[2]梁慧穩.協同警務[M].北京：中國人民公安大學出版社，2014：5-7.

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[4]曾瑪麗，等.警務工作中的決策[M].北京：中國人民公安大學出版社，2016：76-77.

[5]柳青云，肖慶.基于SWOT-PEST分析法的江漢運河航運發展研究[J].城市旅游規劃，2017（3）：119-120.

[6]李輝，張玲.應急警務保障研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2018：88-89.

[7]華商報.西安2018經濟總量挺進全國20強[EB/OL].2019-02-15.