河長制框架下黃河河道管理聯防聯控機制建設

張偉中 何紅生 朱永中

摘要：國家全面推行河長制，提出了“堅持黨政領導、部門聯動”的基本原則。為研究黃河河道管理工作中如何更好地貫徹落實該原則，地方政府及相關涉河部門如何依法履職、嚴格執法、加強河道管理保護等問題，從建立相應協作和約束機制出發，以制度構建思路、必要性分析、制度設計為重點內容，結合近年來河南黃河河道管理和水行政執法工作實踐，系統性地提出了構建河長制框架下黃河河道管理聯防聯控機制的設想，在國家深化機構改革的形勢下，為進一步推進黃河河道管理體系建設、提升管理能力提供參考。

關鍵詞：河道管理;河長制;聯防聯控;模式;黃河

中圖分類號：TV212.5;TV882.1

文獻標志碼：A

doi：10. 3969/j .issn.1000- 1379.2019.05.004

1 前言

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面推行河長制的意見》指出，河湖管理保護是一項復雜的系統工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業。做好黃河河道管理與保護工作，需要統籌考慮沿黃地方政府、有關行業主管部門、人民群眾等各個方面的關系。中央在全國江河湖泊全面推行河長制（湖長制），建立省、市、縣、鄉四級河長體系，一個基本原則就是“堅持黨政領導、部門聯動。建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，明確各級河長職責，強化工作措施，協調各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局”[1]。這個原則可以理解為三個方面：一是建立河湖管理的責任體系，以黨政領導負責制為核心;二是涉河湖職能部門要依法履職、加強監管、嚴格執法：三是建立涉河湖職能部門聯動機制，各負其責，齊抓共管，形成管理和執法的合力。近期水利部提出要推動河長制從“有名”到“有實”轉變，聚焦管好“盆”和“水”，集中解決“四亂”突出問題，著力解決“水多”“水少”“水臟”“水渾”等新老水問題[2]，明確提出“水利工程補短板、水利行業強監管”[3]。這些工作的布局、推進、落實，都需要有一個切實有效的長效機制。因此，構建河長制框架下黃河河道管理聯防聯控機制，正是落實中央、水利部的精神和意見的具體體現。

2 建立黃河河道管理聯防聯控機制必要性分析

河南黃河河道長711 km，流經8個省轄市28個縣（區），灘區總面積2 714 km²，灘區內常住人口約128萬人，耕地20多萬hm²。現有5處濕地保護區，約占河道面積的三分之二，14處地表水飲用水源保護區，年均引水量30多億m³。黃河防洪安全、水工程安全、水資源安全、水生態安全，對于保障經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設有著重要意義。

近年來，河南黃河河務部門以實施河長制為契機，通過強化水政監察隊伍建設與管理，認真開展河道巡查，及時發現、制止和查處各類水事違法行為，開展河道采砂、河道內建設項目、黃河浮橋專項執法檢查活動，配合地方政府開展環保整治和清河行動等，執法能力和成效不斷提升。但隨著沿黃地區社會經濟快速發展，黃河水土資源供需矛盾日益突出，違法設置人河排污口、違法侵占河道、違法采砂、傾倒垃圾污染水體等行為屢禁不止，人河爭水、人河爭地的矛盾日趨尖銳，黃河河道管理面臨著前所未有的壓力和挑戰。這些突出問題若得不到及時有效解決，必將導致侵占水域、破壞濕地等問題逐漸加劇，黃河水環境水生態狀況將進一步惡化，嚴重影響中央以及各級各部門涉及黃河戰略部署的落實。僅靠單一部門的管理和執法難以達到維護生態安全、保護母親河的目標，亟待構建一個責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的黃河管理保護機制，為維護黃河健康生命、實現黃河功能永續利用提供制度保障。因此，在河長制框架下，建立各級政府統一領導、職能部門共同參與的黃河河道管理聯防聯控長效機制以及構建落實該機制的工作體系是當務之急。

3 河長制框架下黃河河道管理聯防聯控機制建設模式

3.1 基本原則

（1）堅持黨政領導、部門聯動。建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，明確各級河長職責，強化工作措施，協調各方力量，構建聯防聯控體系，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。各部門之間、區域之間加強溝通與協商，保持信息共享和互通。各部門既要各司其職，又為其他部門的管理工作提供必要協助，履職盡責，注重協調聯動。

（2）堅持強化監督、嚴格考核。依法治水管水，建立健全河湖管理保護監督考核和責任追究制度、管理與執法機制，拓展公眾參與渠道，營造全社會共同關心和保護河湖的良好氛圍。

（3）堅持統籌協調、防控結合。要把黃河河道管理看作一項系統性工程，統籌上下游、左右岸，統籌水資源管理、水域岸線管理、生態環境保護與當地經濟、政治、文化、社會建設協調發展，推進河道綜合治理，最大限度發揮河道綜合效益。統籌各成員單位的職責，統一調配人員，形成工作合力。加強政策法規支持，強化規劃引導。推動涉河事項行政許可聯審聯批，加強行政審批與監管工作的銜接。加強聯合巡查，共享管理信息，提高行政效率，實現涉河違法行為及時發現、及時管控。加快建立以政府為主導的聯防聯控機制，不斷完善各項制度規范，確保涉河事項管理取得實效。

3.2 工作目標

在各級黨委、政府（河長）組織和協調下，促進發展改革、公安、監察、自然資源、生態環境、住房和城鄉建設、交通運輸（海事）、水利、農業農村、林業（濕地）、衛生健康、黃河河務等部門形成聯合預防、聯合管控、聯合執法、聯合治理工作體系，各職能部門各司其職、相互協調、相互配合、區域合作、統籌監管，實現黃河河道綜合管理，推進河道綜合治理。

3.3 主要任務

完成“加強水資源保護、加強河湖水域岸線管理保護、加強水污染防治、加強水環境治理、加強水生態修復、加強執法監管”六大任務。

3.4 職責分工

各級黨委、政府要加強領導、協調工作，建立組織機構，明確責任分工，進一步加強政策法規支持、規劃引導、項目審批、強化監管、打擊違法行為等方面的統籌與協調，實現河道綜合防控，推動聯防聯控機制落到實處。

各級涉河職能部門，特別是發展改革、自然資源、生態環境、住房和城鄉建設、交通運輸（海事）、水利、農業農村、林業（濕地）、衛生健康、黃河河務等部門要切實履行法律賦予的行政管理職責，強化協調聯動意識，加大對涉河事項的許可管理、預防管控力度和對違法行為的查處力度。

各級公安部門要加強與相關部門的協作配合，開展聯合執法。對暴力抗法和阻礙執行公務的人員，依法嚴肅懲處。同時，各級監察部門要加強對各部門管理工作開展情況進行監督監察。

各級人民檢察院要加強司法執法法律監督，依法嚴厲打擊破壞黃河河道生態環境的刑事犯罪，對涉嫌犯罪的案件適時介入偵查、引導取證，依法從快批捕、起訴。強化刑事立案監督，加大對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的監督力度，推進信息共享，防止“以罰代刑”“有案不立”等現象的發生。

各級人民法院要及時受理相關行政案件及非訟執行案件，依法審判審查或予以強制執行。

3.5 聯防聯控機制建設主要內容

3.5.1 行政許可聯審聯批制度

縣級以上人民政府要完善行政許可審批工作機制，將涉河事項行政許可納入當地行政許可聯審聯批體系，進入行政服務大廳：或確定一個主辦部門牽頭組織成員單位，按照規定程序辦理涉河事項行政許可。

3.5.2 聯合巡查報告制度

各級河長制辦公室組織梳理成員單位的巡查職責、任務，合理調配各成員單位人員，根據聯合巡查報告實施方案，組織開展涉河管理事項協同巡查工作，從被動處置問題向主動發現問題、解決問題轉變，從事后執法向源頭管理轉變，降低行政成本，提高行政效率。聯合巡查人員要做好聯合巡查記錄和報告工作，所有成員單位共享聯合巡查成果。河長制辦公室對聯合巡查發現的重大問題進行督辦。

根據上級的相關工作部署或者發生重大、突發事件時，各成員單位可提請本級河長制辦公室組織開展專項聯合巡查，并制定實施方案，牽頭開展專項聯合巡查工作。

3.5.3 信息通報及反饋制度

各成員單位在管理和執法工作中，發現涉及相關部門或者超出職權范圍的違法違規行為，應及時向本級河長制辦公室報告，解決涉河管理和行政執法領域“信息孤島”“數據煙囪”問題。各級河長制辦公室依據相關成員單位的職權向其通報涉河管理信息，責任成員單位要及時向河長制辦公室反饋通報事項的處理結果。

3.5.4 聯席會商制度

各級河長制辦公室要定期組織各成員單位召開聯席會議，通報聯防聯控情況，跟蹤落實聯席會議部署事項實施情況，協調解決河道管理中的重點難點問題，部署下一階段工作任務。

每次聯席會議應明確議定事項，形成會議紀要。

各級河長制辦公室要確定召開本級聯席會議的具體時間和頻次。

如遇重大、突發、疑難問題，成員單位可提請本級河長制辦公室組織召開緊急聯席會議。

3.5.5 聯合執法制度

縣級以上人民政府根據行政管理需要，適時組織相關行政執法機關開展聯合執法。通過多部門聯合執法，采取強有力的手段，形成執法合力，有效打擊河道內各類違法行為。

根據執法工作需要，成員單位可提請本級河長制辦公室報請縣級以上人民政府組織開展聯合執法活動，并制定聯合執法實施方案，牽頭組織開展專項聯合執法活動。

3.5.6 重大突發事件協同處置制度

各級河長制辦公室組織成員單位共同制定重大突發事件協同處置工作預案.建立快速反應和應急處置機制，對突發事件的處置實行統一領導、統一組織、快速反應、協同應對，最大程度降低重大突發事件造成的影響和損失。

3.5.7 行政執法和刑事司法銜接制度

成員單位要積極與本級人民檢察院、公安部門、政府法制部門建立“兩法銜接”信息共享平臺[4]，建立情況通報、個案溝通、備案審查、聯合行動等制度，充分發揮行政執法與刑事司法的互補優勢和資源共享，整合執法資源，強化法律監督，形成行政執法與司法合力。

4 保障措施

各級黨委、政府要強化監督檢查工作，抓緊出臺實施方案，督促指導各部門建立健全各項規章制度，確保各項措施到位，為聯防聯控機制建設提供有力的保障。

要加強法治保障，不斷完善涉河相關法規體系建設;要加強科技手段保障，充分利用信息化技術建立河道管理信息數據庫，建設多功能數字化管理平臺，構建各類信息共享平臺，為聯防聯控工作提供基礎支撐;要加強社會監督保障，暢通公眾訴求表達渠道，推動公眾參與，發揮社會公眾和新聞媒體的監督作用;要加強考核激勵機制保障，強化聯防聯控工作考核，形成上級對下級、政府對部門的考核制度，考核結果納入各級政府績效評估指標體系，對成績突出的予以表彰獎勵：要加強普法教育保障，開展多種形式的普法宣傳教育，提高沿黃人民群眾法治意識：要加強人力保障，組織開展有關人員業務知識的培訓工作，提升聯防聯控機制運行水平：要加強經費保障，各級人民政府及成員單位應將聯防聯控工作經費納入年度預算。

5 結語

構建河長制框架下黃河河道管理聯防聯控機制，既是對河長制平臺的具體運用，推動河長制從“有名”到“有實”的機制保障，也是貫徹落實中央、水利部強化河湖監管工作要求的重要抓手。部分基層河務部門通過積極向屬地政府溝通匯報，初步建立了聯合巡查和執法機制，成立了河道綜合執法隊伍，為破解黃河河道管理和行政執法“單打獨斗”問題進行了積極探索和有益實踐。在國家機構改革的大背景下，全面建立黃河河道管理聯防聯控機制尚需進行多方協調，整合多部門力量，不斷推進河流管理體系和管理能力現代化的深刻變革。

參考文獻：

[1] 中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于全面推行河長制的意見[Z].北京：中共中央辦公廳，2016：3.

[2] 中華人民共和國水利部，關于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見[Z].北京：中華人民共和國水利部，2018：3.

[3] 鄂竟平，工程補短板行業強監管奮力開創新時代水利事業新局面[Z].北京：中華人民共和國水利部，2019：1.

[4] 中共中央辦公廳，國務院辦公廳，轉發國務院法制辦等部門關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見的通知（中辦發[ 2011）8號）[Z].北京：中共中央辦公廳，2011：1-3.

【責任編輯許立新】