鄉鎮老年教育政策執行的現狀分析和對策建議

牛佳慧

摘 要：在鄉村振興的新時代背景下，老年教育政策能夠在農村得到切實執行十分重要。但政策在執行過程中，受到諸如敷衍了事、變更隨意、宣傳不足、理解不準確等因素阻滯，嚴重影響了政策目標的實現。筆者根據淮北村具體分析了阻礙產生的原因，并禔岀了相應的解決策略，以提高農村老年教育政策執行的有效性。

關鍵詞：鄉村；老年教育；執行阻力

國家政府歷來關心和重視老年教育，從1983年，成立“老齡問題全國委員會”以來，國務院和教育部先后出臺了大量促進老年教育服務供給的政策，比如，1994年制定的《中國老齡工作七年發展綱要（1994-2000）》、2006年出臺了《中國老齡事業發展“十一五”計劃綱要（2006-2010）》、2016年頒布的《（2016-2020）》等，但政策的出臺并未在鄉村得到切實執行，老年教育政策在鄉村執行過程中阻力凸顯問題不斷。那么，執行中出現的問題應該成為我們研究的重點，對此，筆者對農村老年教育政策在執行過程中的問題進行了分析，并提出了優化政策執行的策略。

一、政策執行現狀

安徽省濉溪縣劉橋鎮是全國文明村鎮，社會主義新農村建設試點鎮。劉橋鎮內有17個村，總人口達到7萬多，除外出打工人口，留守鄉鎮人口為5.5萬，其中老年人占留守人口的百分之30%。筆者以劉橋鎮為例，研究農村老年教育政策在劉橋鎮及管轄鄉村的執行現狀。通過調查研究，老年教育政策在劉橋鎮落實嚴重不足，執行受阻嚴重。這里所說劉橋鎮農村老年教育政策執行受阻主要是指，在政策執行過程中，因受某些消極因素的影響，導致政策不能順利執行，政策目標難以落空。【1】以劉橋鎮為研究對象，在調查分析基礎上，可以得出劉橋鎮及同水平鄉鎮農村老年教育政策的執行現狀。

（一）政策宣傳不到位

政策宣傳是政策落實的前期工作，宣傳不到位，會導致執行者和受益者對該政策了解不透徹甚至不了解，進而導致行動不到位和行動不支持。在調研中，筆者發現老年教育政策在劉橋鎮并未得到應有的宣傳。鄉鎮干部、鄉鎮文化中心負責人以及劉橋鎮養老院負責人表示，有文件提及老年教育政策，但未對當地老年教育的開展提出具體指標要求。在鄉村振興背景下，劉橋鎮政策重點仍舊放在經濟發展上，劉橋鎮的老年人基本沒有學習需求，每天閑暇就是打牌、拉家常和照顧家中幼兒。劉橋鎮老人表示，沒聽過老年教育政策，聽到“教育”兩字，老年人表示年齡大了，已經不需要接受教育了。政策宣傳的不到位，，老年人也因為不了解政策、不了解“老年教育”的內涵，從而不會有接受教育的積極性，自然不會促成農村老年學校的建成，老年教育計劃也不會切實執行。政策、內涵等宣傳不到位，成為農村老年教育政策執行的阻礙。

（二）執行者對政策目標理解不清

由于老年教育政策下達中未提出具體指標要求，也未根據不同地區實際給出具體指導建議，執行者對政策重視、學習不夠，會片面的認為一些尚以經濟發展為首要目的的鄉村建設，不需要辦好老年教育，從而導致政策目標缺失。也有的執行者根據以往經驗執行政策，并未把鄉村老年教育政策的執行與當地實際情況相結合。上文已提到，經濟發展仍舊是劉橋鎮工作的重中之重，對勞動力的教育和培訓項目較多，但針對老年人群的活動只限于定期慰問、文藝演出等，沒有創新，更沒有結合劉橋鎮實際響應《老年教育發展綱要（2016-2020）》中提及的五大任務、五大計劃、及五大保障。執行者對政策目標把握偏失、思想保守滯后，沒有創新阻礙政策執行。

（三）政策執行表面化

上級下達的政策必須執行，但是如何執行，執行效果如何很難把控。鄉鎮政府常根據自身的利益需求、工作重點對政策內容進行取舍，重點抓有指標的項目，努力做好“面子工程”。比如劉橋鎮集中精力發展經濟，老年人對經濟發展的價值微乎其微，所以，劉橋鄉鎮政府不會在老年教育政策上有過多投入。在政策執行過程中，強調有形式、有記錄、有圖片材料即可。所以豐富老年教育內容和形式、教養結合和開發老年人力資源的老年教育發展路徑未能得到重視和落實。為應對檢查，劉橋鎮政府也會針對政策落實的組織、資金和人員安排做好文案工作，但沒有具體措施，導致農村老年教育政策在執行中變成一紙空文。真正需要教育的農村老年人，根本沒法受到農村老年教育政策的益處。政策執行的表面化也是政策落實的阻力之一。

二、農村老年教育政策執行阻礙的原因

（一）政策本身的缺陷

政策執行的效果受多種因素影響，但政策本身的科學合理性是影響執行效果的主要主素。《老年教育發展綱要（2016-2020）》是目前最具體最具有時代性的老年教育政策。該政策是針對全國老年教育提出的指導性綱要，具有前沿性和時代性，所以該綱要對于較為發達城市的老年教育有更突出的指導作用。中國是一個幅員遼闊、發展不平衡的國家，鄉村的發展也存在很大差距，以劉橋鎮為例的現狀是多數四五線城市的鄉村現狀，所以該綱要對于鄉村老年教育的開展是缺少可操作性與合理性的。雖然有些政府根據上級文件出臺各種各樣的農村老年教育開展方案，但這些方案在內容選擇上常常不顧實際，雖增加了執行空間，卻沒有具體的財力、物力、人力配套措施，沒有提供任何細化的操作程序，反而加大了執行難度。

（二）政策執行主體責權分配不清

農村老年教育政策執行主體多為地方民政或教育部門，權責分配不清，難調動鄉村的人力、財力和物力來支持鄉村老年教育的開展。在劉橋鎮調研中，筆者發現，責權不清的現象很突出，劉橋鎮文化中心和養老院會提供少量的活動信息，但并沒有明確負責老年教育政策執行的部門或單位。政策的執行，重場面和形式，忽視內容和效果，老年教育的工作匯報也是文化中心和養老院等單位以文案發文、開會討論的形式開展，監督和落實老年教育政策的部門缺失。劉橋鎮基層對各種政策的落實重點多數采取“首位法”：經濟發展靠前，其他任務靠后。執行主體對“后位”政策的不重視、責權不清，必然導致農村老年教育服務機制不順暢，效率不高，資源浪費。【2】

（三）政策執行資源匱乏

從劉橋鎮老年教育政策執行資源看。在老年教育策劃、經費投入、基礎設施、人員管理等方面，遠遠沒有符合《綱要》中的要求，也沒有滿足人們日益增長的美好生活的實際需求。以劉橋鎮為例，老年教育活動組織不足，公益性教育組織體系缺失。政府提供給社會的教育場地、學習場館很少為老年人服務。老年人活動單一，基本是打牌等純娛樂活動。《綱要》中提出的養生保健、心理健康、法律法規、家庭理財、閑暇生活、代際溝通、生命尊嚴等方面的教育活動在鄉村極少甚至從不開展。老年教育本就不是鄉村發展的重點，所以基本沒有經費來源。老年教育政策在劉橋鎮執行所遇到的資源匱乏問題可以用無場地、無活動、無經費的“三無"來概括。

三、鄉村老年教育政策切實執行的建議

鄉村老年教育政策執行中的各類消極現象不僅阻礙老年教育政策在鄉村的落實、而且削弱了政策的嚴肅性和權威性，更不利于滿足鄉村老年人日益增長的美好生活的愿望。因此，必須積極采取措施，推動解決農村老年教育政策執行的阻力現象。

（一）加大政策宣傳，明確政策目標

政策執行者要明確政策目標。因此，政策執行的前期工作要落到實處，必須加大政策宣傳力度，執行者認真學習和深刻理解政策。改變只抓指標、只重經濟發展的保守思想，結合各地實際，充分利用群眾集會、電視廣播等，發揮鄉鎮宣傳部、利用宣傳欄作用。通過開設政策宣傳專題的講座、發放政策宣傳冊，用老年人喜聞樂見的方式將老年教育的好處與內容讓老年人了解。保證在切實執行前，執行者理解政策目標，老年人接受政策內容保證農村老年教育政策的正確執行。

（二）提高政策制定的科學合理性

政策是政府對資源、利益的科學調節，是履行管理職責的必要手段。因此，各地政府在制定當地農村老年教育政策時要廣泛收集意見和要求，力求在保證《綱要》目標的基礎上靈活結合各地實際，保證政策內容的規范性、法律性、科學性、合理性、嚴肅性、可操作性，以強化執行主體對政策的認同，從而忠實地執行政策。【3】

（三）規范管理，執行者責權分明

缺少嚴格執行政策法規缺是毫無意義的政策法規。所以嚴格規范執行政策的領導班子，鄉村老年教育的開辦要責任到部門，部門再將工作任務分責到人，加強領導，形成合力。準確把握老年教育政策的精神意圖，分析鄉村老年教育開展的形式、內容、所需資源、問題及應對措施。政策執行效果還需要嚴格的配套監督措施來保障，政策落實的操作規程和日常管理及落實結果的公示工作，建立責任追究機制，經費透明公開制度等。通過嚴格的執行制度和監督規范制度，鄉村老年教育政策的落實有了有力的制度保障。

（四）加大農村老年教育財政投入保障

經濟基礎決定上層建筑。目前，仍舊有很多鄉鎮是處于經濟基礎薄弱，思想意識落后的狀態。讓這類鄉鎮主動開展老年教育活動，開辦老年學校難度很大。所以，政府應該本著“存量適當調整、增量重點傾斜"的原則對發展落后的鄉村地區給予合理的老年教育服務財政上的支持，加大農村老年教育資金投人力度，初步形成穩定增長的農村老年教育資金投人機制，促進城市和農村老年教育的均衡、互動發展[4] 。

老年教育政策是保障鄉村老年教育服務供給效率和質量的關鍵性舉措。正確把握農村老年教育政策目標，減緩政策執行阻力，加強規范管理。應切實提高政府對農村老年教育政策的執行力，吸引社會團體和非營利教育組織參與鄉村老年教育服務供給，為鄉村老年朋友提供滿意的老年教育服務。

參考文獻：

[1] 劉洪林.農村老年教育政策執行阻滯的原因及對策[J]。開封教育學院學報.2014（9）.

[2] 張瑞林.王曉芳，王先亮.我國全民健身政策執行阻滯分杭J]1.上海教育學院學報.2013.（7）.

[3] 沈曉霞.廖錦亮.論政策執行梗阻的成因與對策[J].前沿，2008.（4）

[4] 鄭恒峰.當前我國政策執行中的阻滯現象分析[J].中共福建省委黨校學報.2006.（9）.

（作者單位：云南師范大學成人繼續教育學院研究生）