貴州山地特色新型城鎮化建設土地利用研究

韓朗 高雄林 侯敬麗 王時宏

摘要：基于晴隆·普安縣城拓展區建設，對貴州山地特色新型城鎮化建設土地利用進行研究。主要從土地利用現狀特點、存在的問題、建設用地管制區、耕地與基本農田及土地利用用途空間布局優化方面對其分析研究。結果表明：全面分析晴隆·普安縣城拓展區域土地利用現狀及形勢，確定其土地利用的重點及難點，為拓展區城鎮化建設用地規模挖潛、結構調整、布局優化的途徑和措施提供了重要依據;同時還是對發展不充分、受限嚴重的典型市縣在新交通格局下尋求中小城鎮協同發展、構建小城市帶、建設縣城拓展區的新路徑探索，對新時期城鎮空間格局構建及山地新型城鎮化發展具有重要意義。

關鍵詞：山地特色;新型城鎮化;土地利用

晴隆、普安兩縣縣城狹小，整體對落實上位規劃的要求及全域發展的空間布局需求較難，不能滿足兩縣后期城鎮發展需求，且用地空間受限嚴重。因此，運用新的發展理念研究和解決如何通過土地利用規劃引導和控制土地的節約和集約利用[1，2]，并從規模、結構、時序等方面，提出調控各業、各類用地的目標及政策建議，以便實現晴隆、普安兩縣優勢互補、快速發展，全力打造兩縣新經濟增長極，建設山地特色新型城鎮，構建貴州中小城鎮協同發展新模式，具有十分重要的意義。

一、研究區概況

晴隆、普安縣屬國家扶貧開發工作重點縣，且晴隆是全國深度貧困縣之一。晴隆·普安縣城拓展區主要位于晴隆縣城西南部的沙子鎮及普安縣東部的江西坡鎮，區域面積7961.6947 hm2。

二、土地利用現狀分析

（一）土地現狀利用特點

根據2016年度土地利用變更調查成果，拓展區土地總面積7961.6947hm2，其中農用地占88.84%，建設用地占6.45%，其他土地占4.70%。拓展區農用地比例最大，占拓展區土地面積的88.84%，其中耕地占全區域土地面積的36.83%。

由拓展區土地利用現狀數據分析表明，拓展區土地利用存在以下兩方面特點：一方面是土地利用類型、利用方式復雜多樣。另一方面土地墾殖率高，坡耕地比例大，生態環境脆弱。土地利用類型分布零星，土地總體質量相對較差，空間分布不均衡，土地生態環境脆弱，石漠化嚴重，利用不慎，易引起退化。

（二）土地利用存在的問題

根據拓展區土地利用現狀數據及存在的特點分析可知，拓展區土地在利用過程中存在以下問題：①土地利用結構不合理，建設用地比例過小，僅占土地總面積的6.45%。②農村居民點布局零散，集約利用水平有待提高。③生態環境脆弱，水土流失，土地石漠化防治壓力大。④農用地擺荒閑置現象嚴重。土壤本身有機質含量低，土壤貧瘠，加之不重視土壤的改良與保肥，致使農用地生產效率日趨低下。

三、土地利用空間布局優化

（一） 建設用地管制區

拓展區內建設用地總面積為513.8544 hm2，允許建設區占7.20%;有條件建設區占14.17%、限制建設區占78.40%、禁止建設區占0.23%。根據拓展區人口及建設用地數據統計表明，拓展區人均建設用地顯著偏高，建設用地利用效率總體偏低。因此，拓展區在規劃建設中應注重低效建設用地內涵挖潛及節約集約利用。可采取以下途徑：①嚴格控制城鄉建設用地。合理調控拓展區建設用地增長規模和時序，積極盤活存量建設用地，加強城鎮閑散用地整合，鼓勵低效用地增容改造和深度幵發 [3，4]。②優化配置城鎮工礦用地。優化資源配置，加快產業集聚，重點培育建設優勢產業集群[5]。③整合規范農村建設用地，盤活利用農村集體建設用地發展中心鎮、中心村，遷村并點，整治“空心村”穩步推進農村建設用地整治。

（二）耕地與基本農田保護

拓展區共有耕地2931.9285 hm2，占土地總面積的36.83%，其中基本農田1077.9957 hm2，占區域總耕地面積的36.77%。拓展區啟動期建設區內不占有基本農田、林地及生態紅線。土規指標足夠，可迅速、有效開展啟動期建設;近期階段建設區內占基本農田31.9978 hm2，遠期階段建設區范圍內占有基本農田6.7334 hm2。對近期和遠期建設用地占用的基本農田，建議至2020年以后，依托新一輪土地利用規劃修編契機，充分考量拓展區總體規劃用地布局，以近期建設內容為重點，并結合遠期規劃進行土地利用規劃調整，“一步到位”將建設用地范圍內基本農田、林地調出。

對拓展區基本農田調整管理及后期保護過程中可采取以下措施：①實施耕地質量保護與提升行動。積極實施旱改水、坡改梯工程，加強新增耕地后期培肥改良，有效提高耕地產能。②合理確定基本農田空間布局，根據不同的區位條件，運用景觀生態學的原理與方法，合理確定耕地和基本農田保護空間布局[6，7]。③結合“山水林田路村”綜合治理，加強基本農田建設。④明確法律責任，嚴格依法辦事，加強執法力度。

（三）土地利用用途分區

對拓展區土地利用用途分區數據進行分析，拓展區內基本農田保護區占15.82%、一般農地區占17.27%、城鎮村建設用地區占6.88%、獨立工礦用地區占0.32%、生態環境安全控制區占0.23%、林業用地區占29.81%、牧業用地區占0.28%、其他用地區占29.38%。結果表明，拓展區內基本農田保護區面積占比大，且在城鎮化建設過程中占用基本農田面積較大，因此可通過對拓展區土地利用空間格局進行優化，使土地達到集約節約利用。首先將拓展區發展區之外的優質耕地優先劃入基本農田保護區，嚴格限制基本農田保護區周邊布局高污染工業企業和園區，防止工業污染物排放造成污染。其次，依托拓展區地域特點，堅持走山地特色新型城鎮化道路，合理安排城區及周邊鄉鎮農用地，多種土地利用方式有機融合，將生態網絡建設與自然保護區、森林公園、風景名勝區等現有自然保護管理體系相結合，形成多樣化的綠色生態空間[8]。

四、結語：

（一）研究結論

本研究從拓展區土地利用現狀特點、存在的問題及土地利用空間布局優化方面進行研究分析，研究表明：拓展區城鎮化建設中對建設用地需求巨大，且拓展區土地總量有限，不能簡單地依靠擴大城鎮范圍來增加城鎮土地，而要轉變城鎮化建設中的土地利用方式，做好城鎮規劃，盤活存量土地，推動土地高效配置，防止城鎮低水平擴張，探索農村建設用地市場建立，緩解土地供需矛盾。

（二）政策建議

針對晴隆·普安縣城拓展區土地利用特征和建設區選址規劃，提出以下建議：

1、堅持規劃引領作用，加強對土地利用規劃管理，科學制定并嚴格執行土地利用規劃完善土地利用規劃，發揮規劃對城鎮土地利用的管制與引導的作用，引導城鎮化協調有序發展。

2、清理城鎮閑置土地，有效增加土地供給。一是積極挖掘城鎮內部潛力，清理閑置土地;二是嚴肅查處閑置土地;三是依法盤活閑置土地;四是加大監督力度。

3、完善耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤政策，為城鎮建設提供土地支持。首先是強化政府領導，注重部門合作，吸收公眾參與，杜絕擅自開展增減掛鉤試點或擴大試點范圍的現象，確保增減掛鉤沿著正確方向有序地推進。其次是建立合理的收益分配機制，增加市場在土地配置中的作用。再次是尊重農民意愿，切實維護農民的主體地位。

4、強化耕地和基本農田的生態功能，優化基本農田布局。加強農田生態建設和保護，結合小流域治理、石漠化治理、水土保持、地質災害綜合治理等相關工程措施，構建城鎮生態安全格局，促進生態文明建設。

參考文獻：

[1]吳焜，李林.慢城及其全球實踐對我國新型城鎮化的啟示[J].改革與戰略，2018，34（10）：100-105.

[2]我國新型城鎮化面臨的突出問題與建議[J]. 李愛民.? 城市發展研究. 2013（07）

[3]李愛民.我國新型城鎮化面臨的突出問題與建議[J].城市發展研究，2013，20（07）：104-109+116.

[4]趙志威，王冬艷，李紅，劉蜀涵.基于城鎮擴展適宜性的城鎮建設用地保障研究——以長春市為例[J].經濟地理，2017，37（07）：175-184.

[5]劉雷，袁承蔚，秦朗.“一分三向”山地特色新型城鎮化及其路徑探究——以安順市為例[J].江蘇農業科學，2018，46（22）：385-389.

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[7]楊剛.貴州深入推進山地特色新型城鎮化建設 山地新城[J].當代貴州，2018（29）：4-5.

[8]周兵，蔣京梅，周紅.思路創新 重點突出 特色彰顯——對云南特色山地城鎮化的思考[J].云南農業大學學報（社會科學版），2014，8（05）：41-44.

作者簡介：韓朗（1991-），男，貴州遵義人，碩士，助理工程師，主要從事土地規劃與利用研究