土地承包經營權確權、使用及流轉問題的調查與思考

摘 ?要：對農村土地承包經營權確權、使用及流轉工作進行規范化管理，是中國特色現代農業發展的基礎需要和重要內容。加強土地承包經營權確權、使用及流轉工作，有助于引導農業規模化，專業化經營，促進更多的新型農業經營主體產生，以提高農村土地利用的經濟效益。因此，相關政府部門應積極宣傳和引導農村土地承包經營權確權、使用及流轉，構建完善農村土地包經營權確權、使用及流轉機制，強化政策支持和規范化服務管理。

關鍵詞：土地承包經營權;土地確權;土地流轉;新型農業經營主體

一、土地確權的意義與進展

開展農村土地承包經營權確權登記、頒證工作意義重大。

（一）、土地確權的意義

一是農業現代化發展和美好鄉村建設的需要。現行以家庭為單位的經營模式與農業現代化推進的矛盾越來越突出，一塊塊零星土地分散經營的方式極大地制約了農業現代化的發展。農業現代化要實現規模經營，土地需要相對集中，土地流轉和確權頒證勢在必行。二是完善土地承包經營權的需要。農民現有的承包地是上世紀80年代幾次調整后，劃給農民承包的。有些地方由于工作粗糙，加之時間過長、土地檔案不全，使得很多農民的承包地普遍存在著面積不準、四至不清、地塊所屬模糊等問題。為了確保農民利益，預防、解決好土地糾紛，必須重新丈量、確權。三是加速土地流轉的需要。隨著城鎮化的推進，大批農民進城務工、經商，家中的承包地，有的給人耕種，有的干脆拋荒。為了農民增收，為了更好地發揮土地效益，必須為土地經營權流轉創造條件。土地明晰確權是實現土地更好流轉的首要條件。

（二）、土地確權的意義與進展

農村土地承包經營權確權登記是一種物權登記，它應依法規范有序操作，嚴格執行《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律規定和政策規定，由縣級以上人民政府負責將農戶原承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況，據實登記，并頒發土地承包經營權證書，依法賦予農民對承包地的占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保等權能，進一步明確農民對承包土地的各項權益。

池州市的土地確權工作起步早，進展快，市委、市政府高度重視，將其作為全市全面深化農村改革的重要內容。早在2012年就在東至縣東流鎮紅葉村先行探索開展了土地承包經營權的確權登記試點。2014年在青陽全縣和其他縣區3個鄉鎮進一步擴大試點。2015年在全市所有縣區全面鋪開、整市推進。2017年3月全市基本完成土地承包經營權確權登記頒證任務。

二、土地使用的現狀與趨勢

我們在調研土地使用的現狀時，發現三個問題。一是農民在分散零星的土地上耕耘，一年忙到頭，除去化肥、農藥等開支，收益微薄。一位老農民給我們算了一筆賬，他耕種一畝土地，年終凈收入只有幾十元。二是農民的承包地被征收了，基本生活有了保障，但與富裕、小康還有很大距離，需要拓寬增收渠道。特別值得一提的是，有的地方土地征收了，卻一直沒有使用。昔日的良田被拋荒，長滿了野草。對此，池州市今年加大閑置土地清理處置力度。截至2017年，全市通過依法收回、有償收購、土地置換、嫁接改造、騰籠換鳥、鋼性約束等措施，處置閑置土地7438畝。三是我市農村許多地方，大部分年輕力壯的勞動力外出務工、經商，我市外出的青壯年多達20多萬人。農村多數家庭老人、孩子留守，原承包地無人耕種，肥沃的田地荒蕪。我們調研時走進一個村莊，看到不少農戶大門緊鎖，門前野草茂盛。一位老人告訴我們，他們村已有十幾戶人家在城里買房了，已經舉家進城了。

如何提高土地的使用率，發揮土地的效益，我市各級政府和鄉鎮村都采取了一些相應的措施，歡迎農業大戶、農業企業在農村開發、創業。一個穩糧增收，提質增效，全面深化農村改革的局面即將形式。在建設新農村、加速城鎮化和農業現代化上，池州正邁出新步伐。

三、土地流轉的問題與對策

加大農村土地流轉力度，是深化農村改革的需要，也是轉變農業經營方式、發展適度規模經營、推進農業現代化的需要，更是提高土地效益、增加農民收入的需要。當前，池州市農村土地流轉取得了一定成效，但也面臨一些需要解決的問題。

（一）、土地流轉的問題

一是有的農民對土地流轉認識不足，有怕流轉情結。很多農民害怕流轉這種新做法，不愿不敢將承包的土地流轉出去。在調研中，我們了解一位老農民，他的兒女媳孫都到城里打工了，他與老伴兩人在家務農，只耕種少量承包地，大部分承包地任其荒蕪。不愿流轉的原因，是怕失去土地承包經營權，失去承包的土地。二是有的農業大戶、農業企業也怕農村土地政策不穩，不敢放開手腳投入。加之農業生產自然風險和市場風險較大，也不敢大規模接受流轉的土地，搞大規模開發。三是有的地方流轉機制不健全。有的農戶將土地承包權的流轉看作個人行為，隨意性大。將承包的土地讓別人耕種，收取一定的租金，既不向鎮村備案，也不簽訂書面協議，流轉不規范，加之不少地方監管調處機構不完善，管理和服務不到位，土地流轉糾紛處理困難。

（二）、對策建議

1、切實搞好承包土地的確權、登記、頒證工作，為土地承包經營權依法自愿流轉打下堅實的基礎。

土地確權明確，土地流轉的收益，就能確保到戶，就能解決農民對土地流轉的顧慮，從而放心大膽地開展流轉，支持土地流轉。目前可以確權、登記、頒證的，在政府的統一組織下，已經大部分開展了，少數還要進一步進行。在鞏固確權成果基礎上，強化確權登記數據成果、土地承包管理信息系統規范運行和作用，為土地流轉、抵押擔保、惠農政策落實提供信息技術支撐。貫徹落實中央、省農村土地承包經營權流轉政策，建立完善農村產權交易市場，引導土地經營權有序流轉，發展多種形式農業適度規模經營。

2、加大對土地流轉工作的宣傳力度，引導農民有序流轉。

我市土地流轉工作已有多種形式，也出現一些可行可學的先進典型。如：青陽縣木鎮鎮，土地向大戶流轉，僅雙云、常村、武圣、南河等村就分別流轉2382畝、1496畝、1293畝、1989畝。流轉土地的農民有的人幫種糧大戶干些播種，打藥、拔草等田間管理工作，一天工資百元左右，再加上土地流轉的收入。流轉土地的農民輕松自如領“雙薪”，收入豐厚。還有一些深受農民歡迎的農業企業、農業大戶，對他們的好經驗、好做法，好效果，要認真總結，除在新聞媒體上大力宣傳外，還可編印成冊，發給農民，引導、啟發農民流轉土地。

3、建立健全鄉鎮土地流轉服務中心，切實把土地流轉管理、指導和服務工作落到實處。

作為個體的農民，對土地流轉信息、流轉價格等，不太明晰。這就需要土地流轉中心及時發布有關信息，對流轉市場的經營主體進行資格審查和資信評估。在土地流轉時，健全申報、契約等有關約定，確保土地有序流轉。

4、各級政府和有關部門應加大對種養大戶、家庭農場和農業企業的支持力度。

進一步加快新型農業經營主體培育。繼續開展市級家庭農場、農民合作社示范創建，做大做強農業產業化龍頭企業，培育農業產業化聯合體，加大對新型農業經營主體的扶持支持力度，引導新型經營主體與承包農戶建立緊密利益聯結機制，帶動普通農戶分享農業規模經營收益，推動土地向農業規模經營主體流轉，促進農業適度規模經營。池州市目前已經出臺了《關于加快農村土地承包經營權流轉，促進農業規模經營的意見》，提出一些優惠、補助意見。農業、財政、國土、銀行、保險等有關部門，也應加大支持力度，在資金、貸款、農業保險等方面，向規模流轉經營主體傾斜，為土地流轉，提高土地效益，實現農業現代化助力。下步，種養大戶、家庭農場和農業企業提出實際需求，還要進一步跟進，加大支持力度。

5、進一步完善農村土地“三權分置”改革，推進農村集體產權制度改革，用改革引領發展。

在農村集體土地所有權、土地承包經營權確權登記頒證基礎上，探索完善農村土地“三權分置”的有效實現形式，堅持集體土地所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，切實保障農戶放心流轉土地，經營主體放心經營土地。進一步開展農村集體資產股份合作制改革試點，在清產核資、摸清集體經濟組織成員構成、規范農村“三資”管理的基礎上，將農村集體各類經營性資產資源折股量化，在集體經濟組織成員資格認定、股權登記管理、主體登記等方面積極進行探索，讓農民獲得更多的財產性收益。

參考文獻

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作者簡介：馬文中，男，1967年，漢，安徽省池州市貴池區，講師，全日制大學本科，經濟管理。