土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、使用及流轉(zhuǎn)問題的調(diào)查與思考

摘 ?要：對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、使用及流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行規(guī)范化管理，是中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)需要和重要內(nèi)容。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、使用及流轉(zhuǎn)工作，有助于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)模化，專業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)更多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)生，以提高農(nóng)村土地利用的經(jīng)濟(jì)效益。因此，相關(guān)政府部門應(yīng)積極宣傳和引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、使用及流轉(zhuǎn)，構(gòu)建完善農(nóng)村土地包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、使用及流轉(zhuǎn)機(jī)制，強(qiáng)化政策支持和規(guī)范化服務(wù)管理。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán);土地確權(quán);土地流轉(zhuǎn);新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

一、土地確權(quán)的意義與進(jìn)展

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記、頒證工作意義重大。

（一）、土地確權(quán)的意義

一是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和美好鄉(xiāng)村建設(shè)的需要。現(xiàn)行以家庭為單位的經(jīng)營模式與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)的矛盾越來越突出，一塊塊零星土地分散經(jīng)營的方式極大地制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，土地需要相對集中，土地流轉(zhuǎn)和確權(quán)頒證勢在必行。二是完善土地承包經(jīng)營權(quán)的需要。農(nóng)民現(xiàn)有的承包地是上世紀(jì)80年代幾次調(diào)整后，劃給農(nóng)民承包的。有些地方由于工作粗糙，加之時間過長、土地檔案不全，使得很多農(nóng)民的承包地普遍存在著面積不準(zhǔn)、四至不清、地塊所屬模糊等問題。為了確保農(nóng)民利益，預(yù)防、解決好土地糾紛，必須重新丈量、確權(quán)。三是加速土地流轉(zhuǎn)的需要。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，家中的承包地，有的給人耕種，有的干脆拋荒。為了農(nóng)民增收，為了更好地發(fā)揮土地效益，必須為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。土地明晰確權(quán)是實(shí)現(xiàn)土地更好流轉(zhuǎn)的首要條件。

（二）、土地確權(quán)的意義與進(jìn)展

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是一種物權(quán)登記，它應(yīng)依法規(guī)范有序操作，嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律規(guī)定和政策規(guī)定，由縣級以上人民政府負(fù)責(zé)將農(nóng)戶原承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況，據(jù)實(shí)登記，并頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，依法賦予農(nóng)民對承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能，進(jìn)一步明確農(nóng)民對承包土地的各項權(quán)益。

池州市的土地確權(quán)工作起步早，進(jìn)展快，市委、市政府高度重視，將其作為全市全面深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。早在2012年就在東至縣東流鎮(zhèn)紅葉村先行探索開展了土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記試點(diǎn)。2014年在青陽全縣和其他縣區(qū)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)。2015年在全市所有縣區(qū)全面鋪開、整市推進(jìn)。2017年3月全市基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證任務(wù)。

二、土地使用的現(xiàn)狀與趨勢

我們在調(diào)研土地使用的現(xiàn)狀時，發(fā)現(xiàn)三個問題。一是農(nóng)民在分散零星的土地上耕耘，一年忙到頭，除去化肥、農(nóng)藥等開支，收益微薄。一位老農(nóng)民給我們算了一筆賬，他耕種一畝土地，年終凈收入只有幾十元。二是農(nóng)民的承包地被征收了，基本生活有了保障，但與富裕、小康還有很大距離，需要拓寬增收渠道。特別值得一提的是，有的地方土地征收了，卻一直沒有使用。昔日的良田被拋荒，長滿了野草。對此，池州市今年加大閑置土地清理處置力度。截至2017年，全市通過依法收回、有償收購、土地置換、嫁接改造、騰籠換鳥、鋼性約束等措施，處置閑置土地7438畝。三是我市農(nóng)村許多地方，大部分年輕力壯的勞動力外出務(wù)工、經(jīng)商，我市外出的青壯年多達(dá)20多萬人。農(nóng)村多數(shù)家庭老人、孩子留守，原承包地?zé)o人耕種，肥沃的田地荒蕪。我們調(diào)研時走進(jìn)一個村莊，看到不少農(nóng)戶大門緊鎖，門前野草茂盛。一位老人告訴我們，他們村已有十幾戶人家在城里買房了，已經(jīng)舉家進(jìn)城了。

如何提高土地的使用率，發(fā)揮土地的效益，我市各級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村都采取了一些相應(yīng)的措施，歡迎農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)在農(nóng)村開發(fā)、創(chuàng)業(yè)。一個穩(wěn)糧增收，提質(zhì)增效，全面深化農(nóng)村改革的局面即將形式。在建設(shè)新農(nóng)村、加速城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上，池州正邁出新步伐。

三、土地流轉(zhuǎn)的問題與對策

加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)力度，是深化農(nóng)村改革的需要，也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，更是提高土地效益、增加農(nóng)民收入的需要。當(dāng)前，池州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了一定成效，但也面臨一些需要解決的問題。

（一）、土地流轉(zhuǎn)的問題

一是有的農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不足，有怕流轉(zhuǎn)情結(jié)。很多農(nóng)民害怕流轉(zhuǎn)這種新做法，不愿不敢將承包的土地流轉(zhuǎn)出去。在調(diào)研中，我們了解一位老農(nóng)民，他的兒女媳孫都到城里打工了，他與老伴兩人在家務(wù)農(nóng)，只耕種少量承包地，大部分承包地任其荒蕪。不愿流轉(zhuǎn)的原因，是怕失去土地承包經(jīng)營權(quán)，失去承包的土地。二是有的農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)也怕農(nóng)村土地政策不穩(wěn)，不敢放開手腳投入。加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然風(fēng)險和市場風(fēng)險較大，也不敢大規(guī)模接受流轉(zhuǎn)的土地，搞大規(guī)模開發(fā)。三是有的地方流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。有的農(nóng)戶將土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)看作個人行為，隨意性大。將承包的土地讓別人耕種，收取一定的租金，既不向鎮(zhèn)村備案，也不簽訂書面協(xié)議，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，加之不少地方監(jiān)管調(diào)處機(jī)構(gòu)不完善，管理和服務(wù)不到位，土地流轉(zhuǎn)糾紛處理困難。

（二）、對策建議

1、切實(shí)搞好承包土地的確權(quán)、登記、頒證工作，為土地承包經(jīng)營權(quán)依法自愿流轉(zhuǎn)打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。

土地確權(quán)明確，土地流轉(zhuǎn)的收益，就能確保到戶，就能解決農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的顧慮，從而放心大膽地開展流轉(zhuǎn)，支持土地流轉(zhuǎn)。目前可以確權(quán)、登記、頒證的，在政府的統(tǒng)一組織下，已經(jīng)大部分開展了，少數(shù)還要進(jìn)一步進(jìn)行。在鞏固確權(quán)成果基礎(chǔ)上，強(qiáng)化確權(quán)登記數(shù)據(jù)成果、土地承包管理信息系統(tǒng)規(guī)范運(yùn)行和作用，為土地流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保、惠農(nóng)政策落實(shí)提供信息技術(shù)支撐。貫徹落實(shí)中央、省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，建立完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

2、加大對土地流轉(zhuǎn)工作的宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民有序流轉(zhuǎn)。

我市土地流轉(zhuǎn)工作已有多種形式，也出現(xiàn)一些可行可學(xué)的先進(jìn)典型。如：青陽縣木鎮(zhèn)鎮(zhèn)，土地向大戶流轉(zhuǎn)，僅雙云、常村、武圣、南河等村就分別流轉(zhuǎn)2382畝、1496畝、1293畝、1989畝。流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民有的人幫種糧大戶干些播種，打藥、拔草等田間管理工作，一天工資百元左右，再加上土地流轉(zhuǎn)的收入。流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民輕松自如領(lǐng)“雙薪”，收入豐厚。還有一些深受農(nóng)民歡迎的農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶，對他們的好經(jīng)驗、好做法，好效果，要認(rèn)真總結(jié)，除在新聞媒體上大力宣傳外，還可編印成冊，發(fā)給農(nóng)民，引導(dǎo)、啟發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。

3、建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，切實(shí)把土地流轉(zhuǎn)管理、指導(dǎo)和服務(wù)工作落到實(shí)處。

作為個體的農(nóng)民，對土地流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)價格等，不太明晰。這就需要土地流轉(zhuǎn)中心及時發(fā)布有關(guān)信息，對流轉(zhuǎn)市場的經(jīng)營主體進(jìn)行資格審查和資信評估。在土地流轉(zhuǎn)時，健全申報、契約等有關(guān)約定，確保土地有序流轉(zhuǎn)。

4、各級政府和有關(guān)部門應(yīng)加大對種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)的支持力度。

進(jìn)一步加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育。繼續(xù)開展市級家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社示范創(chuàng)建，做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持支持力度，引導(dǎo)新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益，推動土地向農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。池州市目前已經(jīng)出臺了《關(guān)于加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出一些優(yōu)惠、補(bǔ)助意見。農(nóng)業(yè)、財政、國土、銀行、保險等有關(guān)部門，也應(yīng)加大支持力度，在資金、貸款、農(nóng)業(yè)保險等方面，向規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體傾斜，為土地流轉(zhuǎn)，提高土地效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化助力。下步，種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)提出實(shí)際需求，還要進(jìn)一步跟進(jìn)，加大支持力度。

5、進(jìn)一步完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，用改革引領(lǐng)發(fā)展。

在農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證基礎(chǔ)上，探索完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，堅持集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，切實(shí)保障農(nóng)戶放心流轉(zhuǎn)土地，經(jīng)營主體放心經(jīng)營土地。進(jìn)一步開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)，在清產(chǎn)核資、摸清集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成、規(guī)范農(nóng)村“三資”管理的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村集體各類經(jīng)營性資產(chǎn)資源折股量化，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、股權(quán)登記管理、主體登記等方面積極進(jìn)行探索，讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收益。

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作者簡介：馬文中，男，1967年，漢，安徽省池州市貴池區(qū)，講師，全日制大學(xué)本科，經(jīng)濟(jì)管理。