中國社會保險行政管理體制的歷史變遷及改革方向

周璐璐

摘 要：社會保險直接關系到人民群眾的根本利益，社會保險行政管理體制的改革應該基于我國具體國情，更好為人民群眾服務。本文首先論述了我國社會保險行政管理體制歷史變遷，在此基礎上分析了我國目前社會保險行政管理體制存在的主要問題以及社會保險行政管理體制改革方向。

關鍵詞：社會保險；行政管理；歷史變遷；改革

社會保險行政管理體制的運行高效與否直接影響到社會保險制度的建立和完善，影響國家社會保障制度的發展[1]。因此，基于歷史發展角度，對我國社會保險行政管理體制的演變進行分析，對于認識我國社會保險行政管理體制的發展進程具有重要意義，同時基于過去發展經驗，有助于在我國當前國情下制定更加科學合理的社會保險行政管理體制。

1 我國社會保險行政管理體制歷史變遷

1.1 內務部、衛生部和勞動部三部主管格局（1949-1954年）

在1949年10月召開的中央人民政府委員會第三次會議上，確定了由內務部、衛生部以及勞動部共同管理社會保險工作。其中內務部干部司主要負責行政人員的社會保險事務，衛生部主要負責公費醫療保險事物，勞動部主要負責企業社會保險事物。基于當時我國的具體國情，我國的社會保險覆蓋面以及保障程度相對較低，但是在社會保險行政管理中所執行的執行權與監督權相分離的管理模式是值得肯定的，這也是當時我國社會保險區別于社會救濟和社會福利行政管理體制的重要特征。這對于我國當時社會局勢的穩定、政權的鞏固以及生產的恢復起到的積極的促進作用。

1.2 總工會、內務部和衛生部三部主管格局（1954-1968年）

在1954年9年召開的第一屆全國人大一次會議上制定了《中華人民共和國憲法》，其中規定由國家舉辦社會保險，這對于我國社會保險事業的發展具有里程碑意義。隨后，我國1954-1959年全國范圍內行政機構的精簡對于該時期的社會保險行政管理機構改革起到了促進作用。1959年7月國家機關工作人員的社會保險業務開始由新成立的政府機關人事管理局負責，內務部的社會保障職能得到加強。同時由勞動部負責的企業勞動保險業務劃歸全國總工會負責，這標志著上一階段勞動保險經辦管理模式由執行權與監督權分離開展轉變為執行權和監督權不分。這種有效推動了當時我國農村醫療衛生事業的發展。

1.3 文革時期社會保險經辦管理格局（1969-1976年）

在文革時期多個部門受到嚴重沖擊，內務部被撤銷，全國總工會以及地方工會組織液被迫停止運行，這對于由總工會和內務部所負責的社會保險事業產生了重大影響。國家機關工作人員的社會保險事務轉由國家政工小組辦公室負責，企業社會保險行政管理基于1969年出臺的《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見》，其社會保險籌資機制轉為企業自行支付。相對來說，衛生部門受到文革沖擊較小，因此在文革期間我國農村合作醫療機制得到了快速發展。

1.4 恢復重建時期社會保險經辦管理格局（1977-1988年）

文革結束之后，社會保險經辦機構逐漸恢復。1978年我國成立了民政部，其政府機關人事局負責國家機關工作人員的社會保險事務。1980年頒布了《關于整頓與加強勞動保險工作的通知》，其中明確表示：“企業行政與基層工會負責基層單位的勞動保險工作，政府勞動部門和各級總工會對基層勞動保險工作進行指導。”1982年我國成立了勞動人事部，對當時的社會保險事務進行綜合管理。整體來說，這一時期的社會保險行政管理格局發生了一定變化，對于社會保險經辦機構建設是一次有意義的探索。

1.5 四部門主管的多龍治水管理格局（1988-1993年）

上世紀八十年代中期之后，我國社會保險行政管理體制逐漸向分散化發展。1988年4月，在全國人大七屆一次會議上撤銷了勞動人事部，分別成立了勞動部和人事部，由勞動部負責企業職工的社會保險事務，由人事部負責國家機關事業單位的社會保險事務。1990年7月我國農村社會保險事務劃歸民政部主管。同時由衛生部負責國家機關事業單位的社會保險事務。因此，這一階段我國的社會保險行政管理體制表現為明顯的“多龍治水”管理格局。

1.6 統一社會保障行政管理體制格局（1993年-至今）

1993年11月出臺的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》表示將社會保障行政管理與社會保險基金經營進行分離管理。1998年3月出臺的《關于國務院機構改革的決定》新組建了勞動和社會保障部，對全國勞動和社會保障工作進行整體負責，意味著我國首次確立了社會保險行政管理機構統一管理框架。2008年3月我國國務院撤銷了人事部以及勞動和社會保障部，建立了人力資源和社會保障部，管理由原來人事部以及勞動和社會保障部所負責的社會保險事務，逐漸形成了統一社會保障行政管理體制格局。

2 我國目前社會保險行政管理體制存在的主要問題

2.1 機構分散，權責關系不清

目前我國社會保險業務管理機構包括勞動保障部門、衛生部門以及民政部分等多個部門，地方社會保險業務經辦機構與中央部委管理結構沒有保持一致。其原因主要包括三是方面：一是行政體制更迭的遲滯性；二是不同部門之間的利益分割矛盾；三是其他歷史遺留問題。這種社會保險行政管理機構設置分散，導致不同部門之前的行政管理體制存在較大差異，同時社會保險業務的不同部門交叉管理在很大程度上加大了經辦部門的工作難度，進而導致在實際工作開展過程中出現效率低下以及權責關系不清等問題[2]。

2.2 管辦不分，監管力度不夠

上世紀五十年代中期開始我國社會保險行政管理體制開始實施管辦不分家模式。這種管理模式最大的問題在于監督乏力，導致在社會保險行政管理過程中出現社會保險基金被非法挪用、違規投資以及各管理部門責任相互推諉等問題。只有將社會保險宏觀管理把握政策制定方向以及保險基金監管運營與社會保險具體業務管理社會保險的收繳、登記和發放等具體操作兩個層面明確區分，才可以有效保障社會保險經辦機構的順利運營。

2.3 力量薄弱，難以滿足需求

相關統計數據顯示，目前我國社會保險經辦機構在編人員平均每人經辦的社會保險業務數量為56692308人次。巨大的業務量導致社會保險經辦機構工作人員難以有效保障服務質量與服務效率。當前我國社會保險體系中養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險以及生育保險的社會覆蓋率均在10%，擴大各保險的社會覆蓋率是我國今后經濟體制改革與推動社會進步的主要任務。在這種情況下，如果社會保險經辦機構力量不能得到有效加強，將難以滿足我國未來社會保險事業發展的需求。

2.4 模式落后，信息化建設重復

現階段我國社會保險主要采用單險種經辦機構行政體制，這種單一的管理模式雖然可以集中力量提高專業化服務水平，但是因為社會保險五大險種的任何一種險種均存在辦理登記、繳費基數核定、基礎信息錄入與維護等業務，所以在一定程度會出現信息采集重復以及業務辦理重復等現象，一方面降低了社會保險經辦機構的工作效率，另一方面加大了業務管理難度。同時對于多頭經辦和交叉業務，社會保險基金也表現為分散化趨勢，導致基金運營難以形成規模效應，不利于我國社會保險事業的高效穩定發展。

3 我國社會保險行政管理體制改革方向思考

3.1 中國社會保險行政管理體制實行監管分離

監管分離是目前我國現代行政體制改革的主要原則。在我國社會保險行政管理領域也只有實現監管分離，才可以更好的促進社會保險制度的健康穩定運行。作為我國社會保障體系的核心內容，社會保險可以分為養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險五大類，每一類保險均直接影響人們的基本生活保障和切身利益。這就要求在每項保險金的繳納以及給付過程中要不出任何紕漏，保障保險金的保值、增值。目前保險金的保值增值是評價社會保險行政管理制度運行好壞的重要標準，是社會保險行政管理制度能夠可持續發展的基本保障。在社會保險領域，如果無法實現監管分離，一切提高行政管理效率的方法都是空中樓閣。

3.2 中國社會保險行政管理體制從分立逐漸走向統一

我國社會保險具有社會性、互濟性以及強制性，其社會的社會性質和社會保障功能決定了其必須由非營利的社會公共部門進行承擔，也決定了其應該采用集中式管理模式，也就是在全國成立自上而下、系統統一的社會保險行政管理機構，負責對社會保險基金的統一收繳和管理。目前，我國社會保險行政管理體制由分散管理轉為集中管理已經成為改革的主流聲音。學者們普遍認為正是由于我國社會保險分散的行政管理體制，才導致在社會保險行政管理過程中出現政出多門、權責不清以及效率低下等問題[3]。

但是目前我國要想真正實現統一的行政管理體制，基于目前的社會保險行政管理體制現狀來說還存在很多困難。從現實原來進行分析，社會保險采取統一的行政管理體制必然會導致不同部門之間存在利益分割矛盾；從歷史原因進行分析，我國社會保險經辦機構六十多年的發展歷程表明，社會保險行政管理體制無法實現統一除了部門之間的利益分配問題之外還存在歷史遺留問題，我國社會保險長期以來實施分散的行政管理體制已經趨于固化，這也為社會保險行政管理體制的統一形成了很大障礙。

4 結束語

基于以上分析，不管是從現實因素考慮，還是基于歷史傳統因素考慮，想短時間內一蹴而就實現我國社會保險行政管理體制的統一是非常不現實的，但是社會保險行政管理體制的統一將是我國社會保險行政管理領域改革的主要方向，是歷史發展的必然趨勢。

參考文獻：

[1] 匡亞林. 新時代聚焦新發展：我國社會保障體系建設研究[J]. 行政管理改革， 2018， 105（5）：39-44.

[2] 徐延君. 城鄉居民醫保統一管理 的格局基本形成[J]. 中國醫療保險， 2018， 32（2）：13-15.

[3] 朱為群， 李菁菁. 稅務部門統一征收社會保險費拘效率和公平探討[J]. 稅務研究， 2017， 12（12）：10-14.