工程建設招投標領域違紀違法問題研究

張興梅 王國棟 梁媛媛

［摘 ? ? ? ? ? 要］ ?針對招投標領域存在的各類違紀違法行為，對其行為特點和發案環節進行總結研究，從利益驅動、制度約束、懲戒追究等方面分析問題產生的原因，并提出相關對策建議。

［關 ? ?鍵 ? 詞］ ?招投標；發案特點；表現形式；原因分析；對策建議

［中圖分類號］ ?TU723.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ［文獻標志碼］ ?A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?［文章編號］ ?2096-0603（2019）23-0204-02

招投標制度是為保障市場交易的公平競爭而設立的，其目的旨在通過市場參與主體間的有效競爭，促進各類市場資源和要素的優化配置，并通過公開交易方式防止徇私舞弊、權錢交易等腐敗行為的發生。《招標投標法》實施以來，對促進公平競爭、保障市場主體合法權益、預防和懲治腐敗發揮了積極作用，有力促進了招投標活動的健康發展。但在利益的誘惑和驅動下，招投標領域的腐敗問題仍然十分突出，違紀違法案件屢有發生。

一、招投標領域違紀違法行為的特點

通過梳理招投標領域違紀違法典型案例，可以看出當前招投標領域違紀違法問題呈易發、多發態勢，且違紀類型多樣，涉及環節較多，形勢十分嚴峻。從行為方式看，招標人規避招標，投標人串通投標，中標后違法轉包、分包以及虛假招標等問題突出；從行為性質看，輕者違反廉潔紀律、工作紀律，重者則涉嫌職務違法犯罪，且罪名多集中于貪污賄賂犯罪、詐騙罪以及合同詐騙罪等罪名。主要特點如下。

（一）腐敗的滲透力強，窩案、串案多

從過程來看，形成鏈式腐敗，招投標內部形成了隱蔽的非法利益鏈條，招標、投標、評標、標后監管等環節都存在失守現象，違紀違法行為幾乎涵蓋了標前、標中、標后的所有環節；從發生層級來看，形成貫穿式腐敗，查處的人員中既有廳局級領導干部，也有基層村干部，涉及自上而下多個行政層級。如安徽省地質礦產勘查局原黨委書記、局長李某，不經招投標，將局屬企業的部分項目交由相關建筑企業施工。

（二）腐敗的潛伏期長，涉案金額大

工程建設招投標具備較強的專業性，人員相對固定，處在重要權力節點的黨員干部一旦被“圍獵”和“攻陷”后，長期為相關違紀違法人員謀利。比如，2012—2017年，湖南省嘉禾縣人民醫院原院長黃松，利用職務便利在醫療設備采購項目中多次與投標人串通投標，串通投標中標金額達1000余萬元。

（三）腐敗的隱蔽度高，手段多樣化

隨著監管手段的不斷升級，違紀手段逐漸向利用專業知識、相關業務程序、制度漏洞進行操縱的方向轉變，行為的隱蔽性很強，不是內部人員往往難以發現。

二、招投標領域案件主要環節和作案手法

通過對招投標領域違紀違法案件分析，招投標領域腐敗問題主要表現在以下幾個方面。

（一）招標前的環節

《招標投標法》及其實施條例對應當進行招標的情形作了明確規定，但由于其公開競爭交易機制壓縮了違紀違法人員干預招投標的空間，因此，在實踐操作中，一些業主單位往往采取多種手段規避招投標：（1）直接發包。違反招投標法律法規，將項目直接交給私自指定的人員或單位來做。（2）繞開招標。通過拆分的方式將造價高的工程肢解為多個子項，各子項的合同造價低于招標限額后，再據意向單獨發包。（3）變相發包。以應急工程、特殊工程、保密工程為由，使普通招標變成定向招標或邀標。

（二）資格預審環節

在不得不進行招投標的情況下，招標單位往往通過招標條件的設置來控制招投標結果。有的在招標前與投標人私下談妥條件，內定后進行招投標，約請其他投標人按照授意參加投標；有的利用資格預審設置“門檻”，或故意設置一些排他性條款，提高投標入圍標準，排斥潛在投標人；有的在招標文件上暗做手腳，“量身定做”設定傾向性條款，為意向中的投標單位開綠燈。

（三）信息發布環節

招標信息發布環節容易出現的問題：（1）依法必須招標的項目應當發布招標公告而不發布。（2）不在指定媒介依法發布招標公告，或在兩個以上媒介發布同一招投標信息內容要素不一致。（3）招標公告中有關獲取招標文件的時間和辦法規定明顯不合理，造成大量潛在投標人無法在規定的時間內獲知招標信息。

（四）標書編制環節

招標中招標方的標底和投標方的標書信息都是保密的，相關人員利用它的保密性搞不正當私下交易：（1）有的招標代理機構既替招標人做標書、出標底、設置相關條件，又替意向中的投標人做標書，從而達到意向單位中標的目的。（2）招標方和交易中心工作人員向關系投標人泄露標底、技術指標參數等保密事項，為其順利中標提供關鍵信息。

（五）報名投標環節

為使自己的企業順利中標，投標企業往往采取串標、圍標等不正當手段來對抗市場公平競爭：（1）投標人部分或全部串通。通過事先約定投標報價方式控制中標結果，達到抬高或壓低標價的目的。（2）招標人或代理公司與投標人相互串通，通過設計和安排，讓意中人中標。（3）投標企業同時借用多個資質。以多家投標單位名義參加投標，不管最終是哪一家中標，實際都是該企業中標。

（六）專家評審環節

從投標人角度看，投標人為能確保中標，往往先要買通負責隨機抽取評委的工作人員，從而獲悉被抽中的評委，以賄賂的方式要求其給予傾斜。從評委角度看，有的收人好處就放棄原則為請托人打極端分，有的不但自己這么做還請其他評委互相幫忙。

（七）標后實施環節

投標人中標后，再使出對抗招標結果的“貓膩”：（1）簽訂合同偷梁換柱。有的是合同簽訂的乙方并不是中標時的單位，而是借資質投標的單位；有的簽訂合同的價格不是中標價，而是建設單位和中標單位串通確定的價格。（2）違法分包。對規定不能分包的項目，私下要求分包給予其有利益關系的施工單位。（3）向總包單位指定分包商或材料供應商。總包單位中標后，業主單位以明示或暗示的方式向總包單位指定分包商或材料供應商。

三、招投標領域違紀違法問題產生的原因

造成招投標領域違紀違法問題的原因多種多樣，既有主觀因素，也有客觀因素，既有體制機制的缺陷，也有制度設計的漏洞，總體來說，可分為以下四個方面。

（一）監管職能過于分散

工程建設招投標是一項系統工程，內部可分標前、標中、標后三個階段，外部又與政府采購、產權交易等公共資源交易項目聯系緊密，涉及的范圍廣、部門多，僅靠某一個主管部門難以實現有效監管。

（二）招標主體作為不足

按照招投標法和實施條例規定，招標人作為投資主體，應當對招投標過程及標后監管負有主要責任。現實中，有的招標人將權力和責任推給招標代理機構或行業主管部門，自己不聞不問；有的對標后監管不嚴格，導致工程建設轉包、分包等問題大量存在；有的濫用權力，將工程直接發包給有關人員，或暗地串通招標代理機構、投標人，以達到損公肥私的目的。

（三）違紀違法成本過低

刑法第223條規定，串通投標罪處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。《招標投標法》規定，串通投標的處中標項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。在實際執行中，串標行為即使被認定，只要情節不是特別嚴重，一般以行業主管部門的經濟處罰為主，行政執法和刑事司法銜接不夠緊密，對其是否移送公安機關沒有明確要求，導致違紀違法行為的實際違法成本遠低于違法收益。

（四）技術權威偏離公心

招投標結果是否公正，評審專家的意見十分關鍵。一些評標專家違背職業要求，在實際評標過程中接受請托方的好處，為請托方謀取利益，作出有利于請托方的傾向性意見，導致招標結果有失公允。

四、解決招投標領域違紀違法問題的對策建議

要堅持問題導向，以招投標法和實施條例為準繩，以制度化、公開化、信息化為手段，采取有力措施推動招投標制度健康發展。

（一）進一步健全完善招標投標監管體制機制

（1）認真貫徹落實《招標投標法》和《招標投標法實施條例》，健全完善招投標過程中各個環節的制度規定，構建一套科學合理的制度體系。（2）以建立統一的公共資源交易中心為契機，強化內部職能細化分工和相互牽制，真正實行“管辦分離，監管分離”。

（二）進一步建立升級招投標網絡電子信息和監控系統

公開透明是最好的防腐劑。盡管招投標程序在特殊環節上需要保密作業，但保密不是暗箱作業，應努力確保招投標陽光透明運行。（1）以建立電子網絡信息發布平臺促公開。強化招標投標網絡建設，全面公布并及時更新招標信息、企業信息、評標結果、中標結果等信息，接受社會監督。（2）以提檔升級電子監控系統促公開。重點加強對招投標全過程的電子監控，著力規范和約束招標人、代理機構、評標專家、監督人員以及招標投標參與者的行為，提高其自律意識，減少違法違規行為的發生。

（三）進一步強化招投標領域信用體系建設

（1）建立健全統一的招標投標信用體系。不斷推進誠信信用平臺、誠信評價標準、誠信法規體系、誠信獎懲機制“四統一”。（2）完善市場信用體系。對在招投標活動中違規違紀違法的，應由行政監督部門依法處罰，記入不良信用檔案并在媒體公開曝光。（3）充分發揮信用公示查詢系統的作用，完善誠信激勵和失信懲戒機制。

（四）進一步加大查處招標投標領域違紀違法行為力度

（1）建立招投標領域的違規違法行為發現機制。建立健全監察機關與發改、建設等有關部門舉報投訴受理以及案件線索移送制度，及時發現招投標領域的違規違法行為。（2）堅持有案必查，有腐必懲。重點查處串標、圍標、掛靠投標、層層轉包、低價中標高價結算以及領導干部干預和插手招投標等行為。（3）加大依法處罰力度。提高違紀違法成本，對采取違法途徑獲得中標的投標企業，要從嚴從重嚴加懲處，讓其得不償失，付出更大的代價。

總之，招投標法實施以來，招投標領域的體制機制建設逐步完善，取得了十分顯著的成效。但由于目前招投標領域立案尚不完善、機制存在漏洞、監督管理乏力以及大宗交易的利益引誘等原因，該領域違紀違法案件頻發，給市場健康交易帶來嚴重危害。加大招投標領域亂象治理，既是維護市場健康發展的必然需要，也是深入開展黨風廉政建設和反腐工作的重要抓手，對建立公平、有序、規范的市場交易機制具有重要的導向作用和警示意義。

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編輯 馬燕萍