甘肅省M縣農村改廁政策中鄉鎮政府公共政策執行問題及對策
——基于政策執行過程模型分析

(蘭州大學 甘肅 蘭州 730100)

廁所的狀況，關系百姓生活健康，折射社會文明風尚，關乎一國之形象。黨的十八大以來，為響應習近平總書記對農村廁所這一民生問題的關切，改變農村以往廁所“露天”且臟亂差的面貌，改善農村衛生條件，提高群眾生活質量，各地紛紛響應，掀起了農村改廁浪潮。在改廁浪潮下，農戶們拆掉了使用多年的旱廁，第一次在自家屋子里用上干凈衛生沖水式廁所，生活衛生環境得到極大改善。但有些地方耗時費錢費力進行改造的新式廁所卻用不了，“中看”而卻“不中用”。在2019年初央視《焦點訪談》欄目播出的《新廁所為啥成擺設》對這一問題予以極大的關注，一時間這一政策問題成為社會討論的熱點話題。

一、基本概念界定

(一)農村改廁政策

農村改廁政策即對農村中傳統的旱廁改造成新式沖水廁所的一系列政策。進入21世紀之后農村逐漸成為我國民生發展的重點領域，鄉村也成為我國廁所問題的主要治理領域。農村改廁政策萌芽較早，早在2002年，中共中央、國務院聯合印發的《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，就將改水和改廁列為整治農村環境衛生、預防疾病和促進文明村鎮建設的重點；2010年，全國范圍的城鄉環境衛生整潔行動啟動，農村廁改被列為重點，截止2018年全國完成農村改廁1000多萬戶，農村改廁率超過一半，其中六成以上改成了無害化衛生廁所。2019年7月，農業農村部會同財政部啟動農村廁所革命整村獎補工作，計劃安排70億元資金，預計將惠及超過一千萬農戶。

(二)鄉鎮政府公共政策執行

公共政策執行是政策操作者通過建立組織機構，運用各種政策資源，選擇相應的政策工具，采取宣傳、實驗實施、協調與監控等各種行動，將已經合法化的公共政策付諸實踐，從而實現政策既定目標的動態過程。

對于鄉鎮政府來說,政策的有效執行是其政府職能的重要體現，我國學者郭濟也指出“鄉鎮政府工作的重點在于執行，即努力貫徹執行上級政府制定的政策、法規以及下達的指令和任務”。總的來說，鄉鎮政府在行政管理中“決策的少,執行的多”,而鄉鎮政府公共政策執行就是指鄉鎮政府貫徹執行各種規范性的政策文件、各種法律法規,上級政府和本級政府所制定的公共政策,整合和運用各種鄉鎮資源,制定并實施政策方案,從而實現政策目標和政府管理目標的活動。

(三)政策執行過程模型

政策執行過程模型是美國著名政治學家T.B.史密斯在1973年出版的《政策執行過程》一書中首次提出，故又稱史密斯政策執行理論模型。書中提到影響政策執行的四個主要因素是：理想化的政策、執行機構、目標群體以及和環境因素。

在M縣農村改廁政策執行過程模型中，理想化的政策就是指《W市農戶廁所改造補助資金管理辦法(試行)》以及M縣《關于進一步深入推進農戶改廁工作的指導意見》具有科學性、合理性和可操作性；執行機構，就是指包括M縣人民政府等縣級單位以及鄉鎮人民政府、村委會等在內的相關組織執行部門機構；目標群體，也就是M縣農村改廁政策的落實對象；環境因素，也就是影響M縣農村改廁政策執行的因素以及被政策執行所影響的因素。

由此，M縣農村改廁政策執行過程模型中這四大因素之間的相互關系的模型框架如下圖所示：

圖1 M縣農村改廁政策執行分析模型框架

二、甘肅省M縣農村改廁政策執行情況

(一)甘肅省M縣農村改廁政策主要內容

甘肅省M縣在2019年初原有政策出現失誤后，根據按照省、市主要領導批示和W市《關于進一步做好農戶改廁工作的通知》精神，對原來的《關于深入推進農戶改廁工作的指導意見》、《W市農戶改廁技術導則(試行)》、《W市農戶廁所改造補助資金管理辦法(試行)》等政策文件向進行了廣泛的意見征集后進行了修改：對《W市農戶改廁技術導則(試行)》中戶廁儲污罐埋置辦法和水沖式廁所建筑衛生要求進行了修改，對于政府對于廁具招標進行刪除即政府不再對廁具進行招標；對于《關于深入推進農戶改廁工作的指導意見》指導思想中“堅持政府組織……分類指導的工作機制”改為“堅持政府引導……分類指導的工作機制”；對于《W市農戶廁所改造補助資金管理辦法(試行)》在資金補助中增加“總體農戶改廁采取“政府宣傳引導、群眾自愿自主”的原則進行改廁，資金應當采取以獎代補方式直接補助到農戶的“一卡通”，不應由政府統建給及”的表述，“項目補助資金主要通過農戶先建后補、政府統建統補、提供廁具材料等方式給予補助，補助標準由縣區政府根據當地實際因地制宜分類確定。”修改為“項目補助資金主要通過農戶先建后補方式給予補助，補助標準由縣區政府根據當地實際因地制宜分類確定”。為M縣農村改廁政策進一步發展提供了全新的制度支持。

M縣農村改廁政策目標計劃到2020年，城郊鄉鎮和污水管網覆蓋到的鄉鎮，農戶改廁整村推進，農村無害化衛生廁所普及率達到85%以上；基礎較好、具備條件的川區鄉鎮，農戶改廁示范村建設達到一定規模，農村無害化衛生廁所普及率達到60%以上；地處偏遠、基礎條件不好、缺水、居住分散的寒旱地區，農戶改廁示范戶建設達到一定規模，農村無害化衛生廁所普及率達到40%以上，實現如廁環境干凈整潔的基本要求。

(二)甘肅省M縣農村改廁政策落實情況

M縣地處甘肅省河西走廊東北部，石羊河流域下游，總面積約1.58萬平方公里。M縣現下轄13個鎮、4個鄉，全縣總人口27.37萬人，常住人口24.13萬人。據《2019年M縣政府工作報告》顯示，M縣城鎮和農村居民人均可支配收入分別達23873元、13224元。

據官方報道，M縣現按照“政府引導、群眾自愿，因地制宜、經濟實用，示范先行、有序推進，建管并重、長效運行”的原則，堅持“廁屋進院入室”的要求，組織干部到其他縣區學習政廁先進經驗，全面整改2018年問題廁所，穩步推進2019年“廁所革命”。全區共整改2018年問題廁所31388座，整改率達100%。至目前，新建2019年農戶廁所15558座，在25個農村社區建設22座社區污水處理站。

李業平建構的分析問題的3個層面分別是，數學特征、文字特征和達到要求．從文字特征層面將數學例題分為“只有數字和文字的形式（PM）”以及“有圖表解釋或故事背景（IC）”兩類[16]．根據這兩種分類對兩版教科書有理數例題的文字特征進行對比分析，繪制如圖8所示的柱狀圖．

三、甘肅省M縣農村改廁政策存在的問題

(一)政策本身

M縣一開始的政策制定脫離實際，使得政策執行時一味追求“短平快”模式，所以激起參與改廁農戶的怨聲載道，最終不得不對原政策進行調整。而進行政策調整，意味著驗收標準的更改，多次反復的頻繁驗收不僅加重政策執行機構的工作負擔和工作壓力，而且使得農戶難以及時領到改廁補助而怨氣滋生，與政策執行機構更是增加對抗性。

(二)執行機構

經走訪和問卷調查發現，M縣農村改廁執行機構存在著以下問題：

1.對政策的宣傳力度不夠。經過實地的走訪調查發現，有不少農戶不了解目前國家對于農村改廁的相關政策提倡，農村改廁的益處知之甚少，對于改善農村衛生環境表示不解。這些都會造成農戶們對政府農村改廁工作開展的不理解與不信任。政策不能為民眾有深入地了解,這改廁工作就比較難以順利執行。

2.執行人員的職業素質有待提高。在調查走訪過程中了解到，有部分農戶對政府執行人員的工作態度滿意程度評分較低，這可能是由于現今民眾長久積累下對政府的不信任所導致的，還有執行人員的職業素養——談吐、溝通技能等方面程度不夠，與民眾溝通中造成誤解。

(三)目標群體

M縣經濟落后，現有農戶們大多祖祖輩輩以務農為業，文化水平整體不高，有的甚至都不識字；農戶們年齡普遍偏大，對于網絡信息獲取方面并不熟練，這些都導致農戶們對農村改廁政策缺少必要的了解認知。有農戶講到，覺著目前改廁的政策好是好,但是其實就跟著做，里面很多像指標之類的自己看不懂。目標群體本身對政策不了解,如何能就政策的實際執行情況向執行機構去進行及時的反饋,這就導致地方政府在農村改廁的實踐中難免會出現偏差。

此外民眾政治參與意識淡薄，主要表現為民眾對政策認知度不夠、對政策執行的配合程度以及參與度也不高。在農村改廁政策這類關乎民生問題的惠民政策上，需要廣大民眾的積極主動地參與和高度地配合。

但是，經調查卻發現，M縣的民眾尤其農村居民的政治參與意識淡薄，“靠政府”、薅國家“羊毛”的錯誤思想嚴重，認為改廁是政府的事、是干部的事，總嫌上面補貼不夠，導致在改廁政策執行過程中參與度和配合度不高。

(四)環境因素

在M縣農村改廁政策執行過程中起主要影響的環境因素是經濟環境和文化環境。

2.文化環境：農村思想保守，觀念陳舊。在M縣農村改廁政策執行過程中，有不少農戶，由于教育水平偏低，總持有“上廁所，農村又不是城市，何必搞水沖廁所多此一舉”的陳舊觀念，不愿進行改廁，導致改廁工作整村推進進展緩慢。

四、甘肅省M縣農村改廁政策執行路徑完善

通過分析上述甘肅省M縣農村改廁政策執行過程中的相關問題，對于完善農村改廁政策執行路徑提供了不少啟發。

(一)完善農村改廁政策的設計以及加強落實力度

針對M縣農村改廁政策執行過程中政策所存在的幾次更改不穩定以及政策之中存在一些矛盾的問題，本文認為政策設計之前應當做好實地調研，與群眾多接觸，多了解群眾實際以及需求；政策一經頒布應保持政策穩定，尤其關于此類關乎民生的政策，各省市縣在落實時不應存有僥幸心理，要真真切切地將政策落到實處，真真切切為民眾考慮，以避免事后出現紕漏再次更改政策，這樣容易使政府失信于民；最后，應再次具體明細化政策目標，劃分目標達成階段，劃分應合理科學以適應農戶和實際執行的需要，不僅要考慮農戶民眾需要，也應當適當考慮執行者的壓力。

(二)提高鄉鎮政府的執行效力

要加強對執行人員的職業素質與專業技能培訓以提高執行時的執行效力，應當從以下幾個方面開展培訓工作：第一，積極開展思想道德培訓，這是執行人員培訓的重中之重。要使政府執行人員主動去規范自己的行為，以減少甚至避免他們在執行政策過程中對公共利益的損害；第二，要注意加強對政府執行人員的組織、溝通、協調等人際能力的培訓，以提高政府執行人員的組織管理水平和與群眾進行溝通協調的能力。

(三)引導和逐漸規范農戶行為

M縣農村改廁采取農戶自愿改廁模式，但是要達到“縣不漏鄉、鄉不漏村、村不漏戶”的目標，還需要引導農戶提高對于農村改廁參與意識，這就需要更好地向農戶解讀改廁政策、提高農戶對改廁政策認知度。通過農戶平時接觸較多的各類媒介，對政策做進一步宣傳，此外，農戶子女基本在M縣本縣就近上學，學校可以向學生教授相關農村衛生安全方面的知識，這不失是一種潛移默化引導農戶提高認知的辦法。

當然，除了做到宣傳到位，最重要的是引導農戶們要樹立正確的民主政治參與意識，要積極主動地通過各種途徑去了解政府關于農村改廁相關政策規定，要發揮主體的能動作用，積極配合政策執行人員去落實好這項政策。

(四)改善農村的農村改廁政策執行環境

1.經濟環境：大力發展M縣農業經濟。公共政策的有效執行是以良好的經濟基礎作保障的，農戶自身經濟水平條件差了，修建廁所除去補貼之外產生的費用，如裝潢費、定期排污費等，對于他們來說并不愿意花，相比一直以來的不花錢不出力的“露天”廁所，他們更愿意選擇后者。因此要落實好農村改廁政策的基礎是發展經濟，M縣是個農業縣，所以要發展好特色林果業、畜牧業，利用電商平臺拓寬農副產品銷路；還要利用得天獨厚的沙漠特色景觀，借鑒其他地區發展經驗，注重挖掘M縣的歷史文化以形成自己地方特色，加大旅游宣傳力度發展旅游業和相關的服務業，提高農民收入，從而保證政策的順利執行。

2.文化環境：大力建設新農村精神文明意識。良好的社會文化環境是推動政策有效執行的必備條件之一。針對M縣農村思想保守，觀念陳舊的現象，應注意培養民眾的法治觀念，使其多接受社會公正之風的熏陶，提高其道德素質，使之遵守社會規范成為習慣；加強農村精神文明建設，重視整體利益、強調責任奉獻，強調道德修養、注重道德踐諾，重視家庭在樹立社會良好風氣中的作用；針對性地加強農村衛生教育，進行知識性科普，讓改廁的必要性深入民心。

結論

就像習總書記所提倡的，小廁所也事關大民生。農村改廁事關億萬農民群眾生活品質的改善。本文通過M縣人民政府網站政務公開欄等相關執行機構，加上實地調查與問卷調查所獲得的信息與數據，對甘肅省M縣農村改廁政策執行現狀進行了全面的分析，肯定甘肅省M縣農村改廁政策執行工作取得了一定的成效，但在執行中也仍存在一些問題，從政策執行過程模型的四個方面深入分析了其執行存在的問題，并針對這些問題，提出在M縣農村改廁政策的執行中應從政策設計的完善以及落實力度的加強、鄉鎮政府的執行效力的提升、引導和逐漸規范農戶行為以及農村改廁政策執行環境的改善四個方面進行改進，并從這四個方面提出一些可行的應對措施，希望對M縣接下來的農村改廁工作的推進提供幫助。