完善地方稅收體系的路徑研究—以河南省為例

張俊清 河南經貿職業學院

一、新一輪財稅體制改革的背景及意義

1994年，我國實行分稅制改革，建立了以分稅制為支撐的財政管理體制，這一制度的運行對促進各級政府功能發揮起到了積極的作用。但隨著經濟社會的發展和政府職能的不斷轉變，分稅制改革不徹底等原因導致的一系列問題開始呈現，比如地方政府事權與財權不匹配、地方財政過于依賴中央轉移支付、稅收體系中間接稅比例過高、主體稅種缺失等，這些問題制約了地方政府職能的發揮和國家治理能力現代化建設。黨的十八大提出完善地方稅體系的決定，拉開了我國新一輪財稅體制改革的序幕。深化財稅體制改革，不僅是內外環境變化的使然，也是財稅體制走向完善的自身需要。

新一輪的財稅體制改革對促進我國經濟健康可持續發展、正確處理政府與市場的關系，優化我國稅制結構意義重大，而且稅制改革工作的意義不僅僅在于稅收，也是促進民主法制建設、治國理政實踐的重要組成部分。

二、河南省財稅運行形勢分析

（一）財政收入運行情況分析

改革開放40年來，河南省經濟發展不斷邁上新臺階。如表1所示，近年來河南省財政收入增長較快，但是增長幅度呈現逐步回落態勢，在2016年達到最低，2017、2018年有所回升；稅收收入逐年增多，但增長比例逐年下降，在2016年達到最低，2017、2018年有所回升；稅收收入占財政收入的比重逐年下降，在2016年達到最低，2017、2018年有所回升。

表1 2013-2018年河南省地方財政一般預算收入、稅收收入及稅收收入占財政收入的比重 單位：億元,%

稅收收入占比是衡量財政收入質量高低的“晴雨表”，可以清晰地折射出一個地區經濟發展的走向與態勢，稅收收入占財政收入比重越大，財政收入質量就高，從19世紀末到20世紀80年代，西方發達國家的稅收，一般都占財政收入的80%以上，美國稅收收入總額占財政收入的比重已超過90%，而河南省稅收收入占財政收入的比例較低，在70%左右徘徊，財政收入質量有待提高。2017年起我省財政收入規模和稅收收入占比雙回升，釋放出我省經濟落實供給側結構性改革、經濟筑底企穩、產業轉型創新、發展質量不斷向好的信號。

（二）財政支出運行情況分析

如表2所示，近年來，河南省財政支出規模、人均財政支出增長較快，財政支出占GDP的比重不斷上升，財政支出從2013年的5582.31億元增加到2018年的9225.4億元，財政支出增長速度高于地區生產總值增長速度。民生性資金支出比重較大，占地方財政支出的比例大。以2017年的數據為例，如表3所示，社會保障和就業支出、城鄉社區支出、一般公共服務支出、公共安全支出、住房保障支出等民生性資金支出占河南省地方財政支出的比例達到46.23%，財政支出結構不斷優化，重點支出保障較好。如表4所示，同時也存在著社保、環境保護、農林水事務、科教文衛等支出不足、各級政府間財政支出、部分地區、部分項目支出不均衡的問題。

表2 2013-2018年河南省地方財政一般預算支出全省生產總值及增長率 單位：億元,%

表3 2017年河南省民生性資金支出 單位：億元,%

表4 2017年河南省科教文衛及農林水支出 單位：億元,%

三、河南省地方稅收體系現狀及問題分析

（一）地方稅收體系的相關概念界定

1.地方稅的概念

目前，對于什么是地方稅我國的法律制度里并沒有給出完整的定義。學術界對于什么是地方稅也沒有統一的看法。本文結合我國的實際情況，從中口徑對地方稅加以界定，也即地方稅是指根據中央與地方政府的事權劃分狀況，為了保證地方政府社會公共管理職能的實現，按照財政管理體制的規定，由中央統一立法或授權地方政府立法，地方政府負責征收管理，收入由地方政府支配的各類稅收的統稱。

2.地方稅體系的概念

地方稅體系是我國分稅制財政管理體制的重要內容，也是推進地方治理體系和治理能力現代化的物質基礎。通常認為地方稅體系是由地方稅權、稅收收入、地方稅收制度和征收管理等組成的一個有機整體。

（二）河南省地方稅體系存在的問題

1.稅收法律制度不健全

稅收法律制度不健全具體表現為以下幾個方面：

第一，中央政府控制了稅收立法權，地方自主稅權較弱。目前，我國稅權高度集中在中央政府手中，地方政府所擁有的稅收管理權主要體現在稅收實施辦法的制定權和部分稅種的稅額、稅率調整權，權力十分有限，形勢過于單一。

第二，稅收立法層級不高，缺乏統一的法律制度來規范稅收權限的劃分。目前我國現行的稅收法律體系中只有《稅收征管法》、《企業所得稅法》、《車船稅法》這3部體現為法律形式，其余稅種多以國務院及其相關部門頒布的暫行條例的形式出現，部分稅收實體法立法滯后，立法層級較低。

第三，地方稅司法保障乏力。由于目前我國尚未建立完善的地方司法保障體系，還沒有真正實現地方稅收法制化，稅收機構的執法環境有待改善，稅務司法保障法力。

2.地方稅收入規模小，地方財政保障能力不足

營改增之后，營業稅退出歷史舞臺，地稅體系缺少了主體稅種，由于還沒有形成完整的地方稅體系，地方稅收入規模較小，地方財政保障能力不足，只能更多依靠轉移支付。

3.地方主體稅種設置不合理

營改增后，地方稅制體系喪失了營業稅這一主體稅種，雖然目前地方稅稅種數量多達十幾個，但絕大多數都是稅源分散、征收難度大的小稅種，缺少主體骨干稅種，中央和地方之間稅種的劃分不科學、不合理，目前沒有哪個稅種可以擔當地方主體稅種的大任。

4.稅收征管體制有待完善

現代稅收征管，以計算機網絡技術為基礎，隨著信息化程度的提高和金稅工程的推進，出現了一些稅收征管人員無法熟練掌握現代征管手段、稅收信息化系統的專業維護人員匱乏，無法滿足現有需要。現代社會經濟發展日新月異，經濟行為方式不斷創新，稅收從業稅務人員的業務能力需要提高。另外還存在個人信息系統不健全，稅務機構對個人財產、收入掌握情況不到位，出現個人所得稅逃稅現象。

四、完善河南省地方稅體系的路徑研究

（一）完善地方稅法律體系，堅持依法治稅

鑒于我國稅收法律法規立法層次低這一現狀，我國政府應盡快出臺相應的法律文件，對稅收相關事項以立法的形式加以確定，以便有法可依、有法必依，這也是我國依法治國的基本國策。比如，可以盡快出臺《稅收基本法》、將現行稅收暫行條例升級到法律法規的層級、調整和修訂《稅收征管法》、適當加快遺產贈與稅等新稅種的立法等等，以完善我國地方稅收法律體系。

（二）優化地方稅權配置

我國幅員遼闊、人口眾多，各個地區財源差距大，各個地區政治、經濟、文化發展不平衡，對社會公共產品和服務的需求也不一樣，地方享有適度的稅權尤為必要。我國可在保證中央主導地位的同時，適當下放一部分稅收立法權給地方，比如可以將城建稅、房產稅等稅源寬厚且與地方基礎建設密切相關的稅種的稅率設計、稅收優惠等權限下放給地方政府，充分發揮地方優勢，以便地方政府因地制宜地歸集收入。

（三）適當提高地方稅收入規模

地方稅體系構建過程遵循事權與財力相匹配的原則。面對我國政府事權不斷下移而財權不斷上移的現狀，應適當提高地方稅收入規模。不僅應該注重增加地方稅收入在全國稅收收入中的比重，還要改善現行稅收體制中以費代稅的不合理現象，改費為稅、擴大稅源。

（四）完善地方稅制結構

營改增后，我國地方稅體系主體稅種缺少，我們應借鑒國際先進經驗，適時培育地方主體稅種，綜合考慮，統籌研究，完善地方稅制結構。具體可從以下方面入手：重構財產稅體系，整合房產稅、適時開征遺產稅與贈與稅，解決稅收在財產無償轉讓環節的缺失問題，縮小貧富差距；推進企業所得稅改革，學習美國、德國的做法，不同級別的政府針對同一稅源分率進行征收，穩定的地方財政收入來源。加快資源稅改革，將草場、灘涂、森林、海洋、地熱等都納入征收范圍，加快費改稅步伐，提高稅收法制化程度；推進消費稅改革，擴大消費稅的征收范圍，將部分高耗能、高污染產品、高端消費品或服務納入征稅范圍，比如一次性塑料容器、私人飛機、高檔會所消費等。加快稅收征管體制改革，稅務部門深度挖掘利用稅收信息數據能力，培養引進系統維護人員，加強業務與技術的融合，提高征管水平。加強個人信息大數據庫建設，及時掌握納稅人收入、財產狀況，加強與工商、海關、社保、銀行、公安等部門的合作，多部門信息共享，杜絕偷稅漏稅。