淺談商業銀行反洗錢內控制度

殷郡

摘要：本文從當前商業銀行反洗錢內控制度存在的問題出發，嘗試構建商業銀行反洗錢內控制度的全面框架體系，重在提升商業銀行反洗錢工作的合規管理水平。

關鍵詞：反洗錢 ?內控制度

洗錢是人類社會的“毒瘤”，它使資金游離于監管之外，不僅幫助犯罪分子逃避法律制裁，而且還助長并滋生新的犯罪，對社會安定造成消極影響。

隨著市場經濟的發展，金融機構的產品或服務，成為犯罪分子洗錢的主要途徑。加強反洗錢內控制度建設既是外部監管的要求，也是商業銀行依法合規經營的內在需求，是商業銀行參與國際金融合作的前提條件，更是保障金融業安全的重要基礎。

一、商業銀行反洗錢內控制度的來源及定義

1988年巴塞爾銀行監管委員會就發布了第一份專門關于反洗錢的文件《關于防止犯罪分子利用銀行系統洗錢的聲明》。之后，又于2001年至2009年先后發布了《銀行客戶盡職調查》、《開戶及客戶身份識別一般指引》、《“了解你的客戶”綜合風險管理》、《巴塞爾委員會、國際保險監督官協會和國際證監會打擊洗錢和恐怖融資倡議》和《跨境電匯支付信息的盡職調查及透明度》等一系列制度。金融行動特別工作組（簡稱FATF）1990年4月制定的《40項建議》，經1996年、2003年、2012年三次修改后的《打擊洗錢、資助恐怖活動、大規模殺傷性武器擴散活動的國際標準FATF建議》（《新40項建議》）。這些均已成為銀行業的反洗錢內部控制制度的來源。

反洗錢內部控制制度，是商業銀行按照反洗錢法律、法規和規章等要求，根據自身特點和經營情況建立的一整套內部控制要求、標準和操作規范。我國商業銀行所建立的反洗錢內部控制制度，主要依據我國《反洗錢法》及相關行政法規、部門規章等制定的。

二、商業銀行反洗錢內控制度建設存在的問題

當前，各商業銀行所制定的反洗錢內控制度往往都是“防御性制度”或“被動型制度”，即尋求如何最大限度地降低商業銀行反洗錢工作的成本和減少法律責任。而這種由被監管者自行制定、約束自己崗位職責的制度就容易存在流于形式、與業務流程脫節嚴重、細化程度不足、可操作性差，甚至生搬硬套等問題。

（一）內控制度可操作性不強

一是各商業銀行雖然都制定了內控制度，但部分商業銀行照抄照搬制度，導致反洗錢被孤立于合規審慎經營的范圍之外，不符合其自身穩健發展的需要。二是商業銀行總部訂立的反洗錢內控制度內容與“一法四規”條款規定的內容幾乎相同，制度制定流于形式。三是商業銀行分支機構照抄上級機構的內控制度，沒有具體的職責分工和操作流程。四是內控制度訂立不全、細化程度不夠，無法保證各環節工作及時落實。

（二）商業銀行反洗錢內控制度訂立不全

各商業銀行反洗錢制度很多，但是卻沒有建立反洗錢內控評價制度、反洗錢內部審計制度，反洗錢考核辦法也只是泛泛而談，缺乏實際操作運用。另外，反洗錢內部審計流于形式，在反洗錢內部審計作用上，內部審計發現多集中于制度執行中的問題，未能發掘制度設計不合理等深層次問題，不能為決策層提供如何積極主動提升反洗錢工作水平的建議。

三、商業銀行反洗錢內控制度框架體系的構建設想

按照效力層次，商業銀行內控制度總體上可劃分為政策與基本制度、管理辦法與管理規定、操作規程與實施細則等三個層級。其中，政策與基本制度類效力層級最高，其它依次遞減。

（一）制定反洗錢政策和反洗錢基本制度

反洗錢政策為商業銀行履行反洗錢職責和義務最高級別的綱領性文件，表明法人治理層面對待洗錢風險防控的管理理念與風險偏好，明確總體洗錢風險防控的戰略目標、規劃以及風險防控策略。反洗錢基本制度制定應結合我國法律法規以及國際標準等方面的要求以及商業銀行的實際，對反洗錢的各項工作的合規、有效運作作出原則性的、總體上的部署和要求。例如：制定洗錢風險偏好政策，制定《反洗錢規定》等等。

（二）制定反洗錢管理辦法與管理規定

按照反洗錢政策和反洗錢基本規定的內容和要求，分項制定相應的、較為具體的管理辦法或管理規定。如客戶身份識別、大額交易和可疑交易報告、洗錢風險等級分類、洗錢評估等重點管理辦法。

1.建立反洗錢三項核心管理制度。商業銀行所需建設的反洗錢內部控制制度涉及多方面因素，但在制度內容上，必須全面反映反洗錢法律法規和監管規章要求，尤其要不斷強化三項核心制度：客戶身份識別制度，客戶身份資料和交易記錄保存制度，大額交易和可疑交易報告制度。

（1）細化客戶身份識別制度。客戶身份識別制度是反洗錢內部控制的核心制度之一，處于基礎住地位。細化客戶身份識別制度要堅持做到以下幾方面：一是將“了解你的客戶”原則真正落到實處。二是將“客戶盡職調查”規范化，要適應新業態拓展多渠道調查途徑，對不同類型客戶采取不同種類調查措施，要設計規范的客戶盡職調查流程，并盡可能細化。三是在制度中深入貫徹以風險為本開展客戶身份識別的理念，針對具有不同洗錢或者恐怖融資風險特征的客戶、業務關系或者交易，采取與風險程度相應的客戶身份識別措施，對高風險客戶采取強化的客戶身份識別措施，對低風險客戶相應簡化客戶身份識別要求，從而提升反洗錢資源的使用效率。

（2）完善客戶身份資料和交易記錄保存制度。根據FATF建議，商業銀行應在與客戶業務關系終止后對客戶身份和交易的記錄至少保存五年，能滿足“交易再現”的原則需要。因此，商業銀行在制定客戶身份資料和交易記錄保存制度，應當按照有關規定明確客戶身份資料及交易記錄保存的內容、期限、方式等具體要求。

（3）優化大額交易和可疑交易報告制度。大額交易和可疑交易報告制度對于反洗錢具有重要作用，商業銀行應在反洗錢內部控制制度中明確大額交易和可疑交易的內部發現、分析、審核及上報工作要求和流程，同時明確涉嫌恐怖融資可疑交易報告的情形與流程，涉嫌洗錢案件線索的分析、監測與報告流程等方面的制度要求。

只有建立和完善了三項反洗錢核心制度，才有利于發揮商業銀行在反洗錢“第一道防線”的基礎作用。

2.不斷完善反洗錢配套制度。反洗錢核心制度只是法律對商業銀行反洗錢內控制度的基本要求，為了確保反洗錢內部控制制度健全有效，商業銀行應建立一套完整的內部控制制度，功能上完全包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督檢查五項內部控制要素，內容上完全實現反洗錢風險防范、控制、溝通、監督、糾正等制度要求，為此需配套建設反洗錢組織制度、宣傳培訓制度、考核評價和內部審計制度、協查和保密制度等。

（1）完善反洗錢組織制度。商業銀行作為獨立完整的法人組織，組織架構在縱向上包括治理層、管理層和執行層“三個層級”，橫向上分為決策系統、執行系統和監督反饋系統“三道防線”，完整的反洗錢組織制度應貫穿于各個組織體系的履職過程中。

一是完善治理層的反洗錢組織制度。應建立并明確治理層的反洗錢組織制度，主要是由董事會或其授權的組織明確本機構的洗錢風險管理政策，建立重大事項報告制度，及時聽取本機構或境外分支機構出現重大洗錢風險、涉及國際重要媒體有關洗錢事件的報道，并配套建立起及時采取有效風險防范措施、防止事態惡化的風險治理機制。此外，還應確立治理層對高級管理層履行反洗錢職責和參與違法犯罪活動情況的監督職責。

二是完善管理層的反洗錢組織制度。要在管理層中建立專門機構或者指定內設機構負責反洗錢工作，并給與足夠的獨立性和人力、物力支持，明確專人負責反洗錢合規管理工作，同時確保反洗錢合規管理人員能夠及時獲得所需信息及其他資源，對相關業務條線上的從業人員實施有效監控，防范內部人員參與違法犯罪活動。

三是加強執行層的反洗錢組織制度。凡是涉及反洗錢義務履行的部門與崗位，都應在反洗錢政策及制度約束下，接受反洗錢合規管理部門的管理與監督，要建立并明確各相關部門及其具體崗位的反洗錢職責和工作任務，以確保反洗錢工作能夠順利開展。

（2）建立反洗錢宣傳培訓制度。反洗錢培訓是提高商業銀行從業人員反洗錢意識和技能的重要手段，反洗錢宣傳是向客戶及社會公眾普及反洗錢知識、夯實反洗錢工作的社會基礎、提高客戶對反洗錢工作理解和配合度的重要方式。商業銀行應當按照反洗錢預防和監控等制度及履職需要建立宣傳培訓制度，明確反洗錢宣傳培訓的對象、內容、方式和方法、成效評價和檔案管理要求等。

（3）建立反洗錢考核、審計和評估制度。開展反洗錢考核、評估和審計，是確保反洗錢內部控制制度得到有效執行堵塞合規管理漏洞、提高反洗錢內部控制效率的重要保障。

反洗錢考核制度。商業銀行應將反洗錢工作作為本單位業績考核的重要組成部分，根據各部門和相關崗位所承擔的反洗錢職責、洗錢風險程度及工作量制定相應的量化指標，對其履行反洗錢職責的執行情況及履職效果進行考核與評價。在考核指標建設上應體現科學、公平、合理，應對相關部門和崗位人員履行反洗錢職責能起到較好的激勵與約束效果。

反洗錢審計制度。反洗錢內部審計是商業銀行及時發現和糾正反洗錢工作存在問題、防范合規風險的有效手段及重要保障措施之一。商業銀行應將相關業務條線（部門）和各級機構（包括境外分支機）執行反洗錢內部控制制度的情況納入內部審計和檢查，對發現的問題及時進行責任認定、通報和跟蹤整改。反洗錢內部審計制度中應當明確反洗錢內部審計和檢查的職責、檢查內容和重點、檢查形式和頻次等要求、報告結構和層級、處理和整改措施建議等內容。

反洗錢內部控制評估制度。反洗錢內部控制評估是對反洗錢內部控制體系建設、實施和運行情況開展調查、測試、分析和評估的活動。通過開展反洗錢內部控制評估，商業銀行能夠及時發現反洗錢內部控制制度缺陷及控制漏洞，從而根據法規和洗錢風險管理需要，及時完善反洗錢內部操作規程，進一步整合和優化內部業務流程，落實反洗錢相關法律規定的各項要求。反洗錢內部控制評估制度中，應建立并明確評估內容、評估標準、評估程序、評估方法、評估報告和評估結果運用等內容。

（4）建立配合反洗錢調查和保密制度。商業銀行應當積極配合做好反洗錢調查工作，建立完善協查工作程序和檔案管理等制度，按照要求提供有關文件與資料，并嚴格遵守反洗錢保密規定。

反洗錢調查制度。商業銀行應該積極配合中國人民銀行進行反洗錢調查，如實、完整、及時提供有關客戶身份及其交易信息情況。在制定的配合反洗錢調查制度中，應當建立并明確組織管理、工作流程、賬戶監控和可疑交易報告措施、檔案保管和保密管理等內容。商業銀行同時可考慮建立洗錢案件線索檔案庫，以便于涉嫌洗錢可疑交易線索的收集、處理及監測報告應用。

反洗錢保密制度。反洗錢工作具有極強的涉密性，商業銀行及其工作人員應對履行反洗錢職責所獲取的客戶身份資料和客戶洗錢風險等級信息、交易及大額交易和可疑交易報告信息、配合中國人民銀行調查可疑交易、配合執法機關調查和偵查洗錢案件等反洗錢工作信息予以保密。在制定的反洗錢保密制度中，應建立并明確保密工的組織管理、保密內容范圍及其密級設定、文件資料保管、泄密事件處理及責任追究等內容。

（三）制定反洗錢相關的操作規程與實施細則。

在第二層級相關制度要求的基礎上，制定更為細分具體的、可操作性強的運作規程或管理流程。總體上，操作規程和實施細則的制定可分為兩個部分：

一是針對專門的反洗錢工作制定的相關規程或細則;例如：《對公業務反洗錢操作規程》、《個人金融業務反洗錢操作規程》、《電子銀行業務反洗錢操作規程》、《反洗錢考核辦法實施細則》等等。

二是在業務流程的再造中，將反洗錢的工作要求內嵌于商業銀行所有的產品/交易/業務等經營活動的內部控制管理流程之中。

（作者單位：中國工商銀行酒泉分行內控合規部）