關于高速公路試運營階段資金管理的探討

洪惠娜

摘要：黨的十九大提出了交通人建設“交通強國”的新使命，使高速公路事業的發展前景變得更為廣闊。資金管理是高速公路財務管理的重要組成內容，貫穿于整個高速公路的存續期。建設階段側重于項目建設，運營階段則側重于運營收支管理與公路養護，而處于建設階段與運營階段過渡期的試運營階段極容易被忽視。本文主要論述了試運營階段資金管理中存在的問題并提出建議，力求為高速公路項目正式進入運營管理階段打下堅實的基礎。

關鍵詞：高速公路;試運營階段;資金管理

2018年是我國高速公路事業快速發展的一年，全國高速公路通車里程達到14.26萬公里，較去年增長4.42%。2018年新通車里程達6100公里，意味著有6100公里的高速公路進入了試運營階段。急速的增長速度不僅僅促進了交通規劃路網的不斷優化，也使高速公路建設面臨著嚴峻的資金壓力的考驗。

一、高速公路試運營階段資金管理的重要性

在《公路工程竣（交）工驗收辦法》第四條中有明確規定：高速公路建設項目驗收是由交工驗收和竣工驗收兩個環節組成。高速公路試運營階段恰好處于交工驗收和竣工驗收兩者之間，資金管理貫穿于高速公路試運營階段企業管理的各個環節，在高速公路項目管理中具有核心職能的作用。

資金管理對高速公路試運營階段企業戰略發展尤為重要，主要表現為以下幾點：

首先，資金不足的話，會引起資本流動性不足，可能導致資金鏈條斷裂，不僅是對該企業造成影響，而且還會對全省高速公路的信貸造成不利影響;資金過剩的話，又會造成資金閑置，增加資金成本，給企業造成不必要的負擔;其次，試運營階段的投資規模雖然沒有建設期那樣龐大，但由于處于工程質量缺陷修復的關鍵時期，投資計劃的制定及資金安排的合理性會直接影響到竣工驗收的進度;再次，在高速公路試運營階段要統籌考慮建設資金和運營資金管理，合理高效的資金運作，有利于企業籌資活動和投資活動的有效銜接，提高資金利用率，節約資金運營成本。

二、高速公路試運營階段資金管理中存在的問題

（一）籌資渠道窄，資金來源過度依賴銀行貸款

雖然近年來高速公路建設資本的來源已經逐漸由單渠道轉變為多渠道，但鑒于高速公路建設的特殊性及其社會公益性，融資渠道還是相對狹隘。銀行信貸仍然是使用最為主要的外部籌資方式。但高速公路一旦進入試運營階段，國家及地方政府的政策支持大幅度減少，國開行等政策性銀行不再有專項資金支持，商業銀行的授信也隨著項目主體完工而失效。由此可知，高速公路試運營階段過度依賴銀行貸款，極易造成資金鏈斷裂，企業難以為繼的局面。

以云南省公路開發投資有限公司為例，該公司是云南省政府地方融資平臺，主要承擔云南省高等級公路的投資、建設、收費管理及經營開發等任務。經過2006-2010五年的急速擴張，運營項目收不抵支，加之2010-2011年期間國家實行貨幣緊縮政策，使得銀行貸款“借新還舊”的方案也無法實施，導致云南省公路開發投資有限公司出現了資金斷流的困境。2011年4月該公司在有著1000億貸款總額，其中900多億為銀行貸款的情況下，向債權銀行發出“只還本不付息”的風險提示函，引起了業內、銀行及地方政府的高度重視。當地政府雖及時做出增資、補貼、擔保等承諾，協助該公司暫解燃眉之急，但資金缺口問題只是從臺面轉為臺下，并未得到徹底解決。

云南省公路開發投資有限公司的事件并非個例，據《2017年全國收費公路統計公報》數據統計顯示：全國收費公路債務余額52843.5億元，其中銀行貸款余額45674.2億元，占比為86.4%。由此可見，銀行貸款仍是高速公路建設項目的主要資金來源。

（二）資金監管在高速公路試運營階段有所松懈

高速公路進入試運營階段工程量不如建設期龐大，資金流動也有所放緩，加之試運營階段人員大幅度精簡，財務、工程、合約等相關部門力量被削弱，造成資金監管在高速公路試運營階段有所松懈，部門之間相互推諉等問題。

高速公路業主單位留守收尾的人員對資金監管流程不夠重視，沒有及時對施工單位支付農民工工資，材料結算款及分包工程款提供的付款材料進行合法性及合理性的審核;沒有及時核對資金報備情況與施工單位每月的銀行對賬單是否相符，造成上報的資金計劃表與實際使用情況相脫節，導致拖欠農民工工資、挪用工程資金、大額資金轉賬化整為零等現象時有發生。

（三）“一市一公司”管理體制不足

以福建省的高速公路管理為例，目前福建省高速公路雖實行了運營管理“一市一公司”模式，全省成立了福州、泉州、南平等8個設區市為單位的管理分公司，但是現有的“一公司”即地市管理分公司屬于虛擬主體，并不屬于法人實體。建設期成立的項目公司仍然存續，且各自為政，經營管理仍延續著建設期“一路段一公司”的模式。即以每個路段項目為單位作為獨立法人，路段項目之間資產、資金、債務等仍舊歸屬于不同的法律主體，無法有效發揮區域項目融資平臺的作用，無法實現資金的“統貸統還，合理調配”。

三、完善高速公路試運營階段資金管理的有關建議

（一）調整籌資結構，降低融資成本及風險

積極爭取中央車購稅專項資金和省級財政貼息，落實虧損項目的項目運營補虧土地政策和存量土地轉增資本工作，尋求政府的政策支持，通過授予企業特許經營許可權與特許投資權等方式吸引有實力有能力的民營企業或外資企業投資高速公路建設項目。

2017年全國人大批準了730億元的政府收費公路專項債額度用于收費公路的建設，但目前政府專項債僅針對新建項目發行，已經開建和進入運營階段的項目是否可以申請未有明確規定。根據交通規劃設計院針對每個高速公路項目路段編制的《工程可行性研究報告》及已通車高速試運營情況可以看出，除了經濟繁榮，車流量多的城市，其他的高速路段在試運營階段很難實現盈利。處于試運營階段的高速公路不僅要支付建設期的路基、路面、監理檢測標段的工程結算款，缺陷修復款及尾工工程款，還要支付試運營期的運營成本及公路養護費用，資金需求量也很大。應積極整理相關材料報送債券需求，爭取政府專項債券資金。

目前我國實行的是積極的財政政策和穩健的貨幣政策，銀行貸款規模相對寬松，貸款利率優惠政策較大，處于試運營階段的項目公司應認真梳理項目存量債務利率結構，對超過基準利率水平的存量貸款要爭取利率下降，對未能與銀行協商一致的，要把握當前有利的金融環境，尋找其他金融機構積極爭取運營期貸款授信，提前對接置換，以降低企業融資成本，提高經濟效益。

（二）強化高速公路試運營階段資金監管

試運營階段正處于高速公路工程質量缺陷修復的關鍵時期，資金監管不能有所懈怠，應嚴格按照建設期簽訂的“工程建設資金三方監管協議”執行，做到事前控制、事中監督及事后核查，避免資金被惡意轉移、挪作他用，有效提高項目資金使用的及時性、安全性，優化資金使用效能，確保尾工工程按期交付，使竣工驗收工作能夠順利進行。

（三）加快推進“一市一實體公司”改革工作

參照福建省政府關于全省高速公路實行“一市一實體公司”的部署安排，試點推行高速公路“一市一實體公司”整合改革。對本設區市內進入運營階段的路段公司進行資產評估，全面摸清各路段公司的資產、負債及項目資本金到位情況，重新計算和界定省市股東的股權比例，設計出適合本設區市內處于運營階段路段公司的重組方案，將本設區市內處于運營階段的路段公司整合成一個具有獨立法人資格的區域性高速公路公司，并在后續階段將本設區市內竣工通車進入試運營階段的高速路段也一并納入“一市一實體公司”的法人實體。

通過資產重組及產業整合，統籌工程進展和資金運營，加強路段公司內部的資產管理統籌，減少不同法人之間的成本耗損，著力夯實企業主營業務;通過做大做強主體公司，提升資本市場運作及與各項貸款銀行的議價能力，盤活存量優質資產，推進實體投資融資，強化國有資本運營和提高國有資本收益。

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