東莞工業區轉型升級策略

賴應豪　袁明智

[提要] 工業區是經濟發展的重要載體，東莞工業區為當地經濟發展發揮重要作用。隨著比較優勢弱化、金融與科學技術低融合度、傳統商業文化短期效益等因素的影響，在發展過程中存在規劃不統一、產業結構趨同、企業缺乏植根性、生產要素束縛明顯等問題。通過設立專門管理機構、優化產業結構空間布局、完善產業集聚配套體系、拓寬融資渠道、優化管理體制、重視人才培養和吸引等具體策略，可實現東莞工業區更快更好地發展。

關鍵詞：東莞工業區;轉型升級;發展;策略

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年6月26日

從當前來看，世界很多國家都已經將工業區視為經濟發展的重要載體，不管是發展中國家還是發達國家，都十分重視工業區在經濟發展中的作用，越是在工業發達的地區，工業區在經濟發展中的作用越是明顯。隨著改革開放的不斷深化，東莞不僅最早形成了自己的工業區，而且工業區發展水平也高于其他地區，東莞工業區為當地經濟發展發揮了重要作用?？墒遣坏貌怀姓J，東莞工業區盡管一度發展很快，可是當前也面臨著巨大的挑戰：一是來自于城市升級的挑戰;二是產業升級的挑戰。東莞工業區的整體轉型升級以及功能再造的效果直接影響到東莞能否再創經濟輝煌。

一、東莞工業區發展概述

1978年，東莞出現了國內首家外資企業，由此形成國內首個工業區。如今，東莞工業區已經走過了40多年的發展歷程，大量的優質資源集中在工業園區，生產資源配置更加優化，而且城市功能布局更加合理化，空間結構越來越優化，東莞經濟結構通過戰略調整更加趨于合理，力爭使城市經濟實現飛躍發展，城市競爭力越來越高。

1978年至1989年，是東莞工業區的起步階段。自從實施改革開放政策之后，尤其是20世紀80年代中期之后，制造業水平居于領先地位的美、日、歐等國通過分析自身的優勢，開始將資源密集型和勞動密集型產業向東南亞、東亞以及南美地區轉移。東莞之所以能實現快速發展，恰恰是抓住了國際良好發展機遇，充分發揮自身在土地以及區位等方面的優勢，通過采用“三來一補”加工貿易型方式，設立了諸多工業園區、開發區等。1978年，東莞設立了茶山塘角工業區，這是國內首個工業園區。迄今為止，該工業園區已經發展了40多年。截至1989年，東莞設立的工業區數量已經達到48個。

1990年至1999年，是快速發展階段。東莞工業區利用10年的時間，形成了繁榮的工業發展景象。工業區的功能性作用更加突出，即為招商引資提供配套設施，推動企業以較快的速度完成空間集聚。由此可見，工業區的主要作用是集中企業廠房，為管理提供便利條件，對外出租工地或廠房。企業集聚于工業區，處于同一產業或者同一行業的企業集中在一起，開展類似經濟活動，促使聚集效應的出現。臺灣地區企業曾經在東莞投資生產，無論是家具行業、鞋帽制作行業，還是塑料生產等行業，都會聚集于一定的村莊或城鎮，如大嶺山的家具、厚街的制鞋以及世杰的電線電纜等。東莞在快速發展階段共設立了266個工業區。

2000年至2008年，為平穩發展階段。自1997年的金融危機之后，東莞經濟重新快速發展，而且深圳的產業二次轉移也為其提供了良好的發展環境，深圳產業轉出主要以東莞為承接地。東莞工業區將來自國內外的很多高科技、大規模的企業吸引過來，并形成了自己的特色產業和支柱產業，建立起高新技術產業園區，大大提高了產業集聚程度。由于大量資源涌入工業區，工業區經濟結構更加合理，產業優勢更加明顯。另外，隨著臺灣IT產業轉向大陸，東莞地區出現了不少臺灣大型企業或上市公司，如國世、群光、國巨、臺達等紛紛涌入東莞，并不斷增加投資。這些大型企業引發了雪球效應，促使中下游企業集聚于東莞地區，并建立起分工明確配套設施完善、優勢互補的產業鏈。如東莞清溪、石碣鎮等地集聚了超過400家計算機信息企業，而且東莞已經建起全世界最大的臺式計算機零配件的加工出口基地。在這一階段，東莞工業區實現了穩定增長，在這一階段設立的工業區數量也一度達到176個。

2009年至今，是調整轉型階段。從2008年開始，美國發生了嚴重的金融風暴，東莞外向型經濟受到巨大沖擊，增長幅度大大下降，業務量驟減。另外，企業境外融資難度居高不下，再加上歐美采購商付款期延長，因而東莞部分企業出現了嚴重的資金不足的問題，于是東莞工業區進入到調整轉型時期。東莞在這一階段新增加的工業區數量并不多，工業園區在東莞工業發展中的作用逐漸加大。東莞園區的規劃設計建設不再受地域條件的束縛，各村鎮不再依靠自身力量獨立開發，而是開始采用聯合開發模式，不僅包括各村聯合開發，還包括各鎮聯合開發以及異地聯合開發。如包括常平橋梓、崗梓在內的共5個村子聯合開發河西工業區;橋頭、橫瀝、常平、企石等4個鄉鎮聯合開發東部工業園區。東莞最具有代表性的園區為2003年建設完成的松山湖高新科技產業園。

二、東莞工業區發展中存在的主要問題

（一）規劃不統一，產業布局不夠有序。盡管東莞提出工業園區發展戰略的時間并不晚，可是關于這一問題的戰略思考并不深入，關于工業園區發展戰略的研究較少，使得工業區產業整體水平不高，房地產發展與招商引資之間密切聯系。由于產業園區考察力度不夠，缺乏論證深度，再加上沒有明確的功能區分，導致規劃起點不高，且缺乏前瞻性，使工業區規劃整體處于落后狀態;從空間布局角度來分析，大部分工業區都沒有得到充分利用，不是工業區規模過大，從而引發空置現象，就是工業區規模較小，影響土地利用率的提升。另外，全市各村鎮缺乏有效溝通，且缺乏統一性和協調性，正是由于東莞工業區產業布局不夠合理，分散化明顯，所以所產生的集聚效應并不明顯。

（二）產業結構存在嚴重的趨同現象，缺乏科技性。東莞工業區的產業主要集中在貼牌生產領域，主要利用當地廉價的勞動力、地租等資源形成產業集群競爭力，即利用低成本優勢增強自身競爭力。有些村級開發區或工業區一直沒有進行準確的產業發展定位，產業結構存在嚴重的趨同化現象，缺乏互補性。通過分析東莞工業區發展可知，這些工業區主要集中在塑料制品、五金加工以及電子制造專配等行業，沒有形成自己的且缺乏特色的主導產業，因此此類企業面對激烈的市場競爭時，很難迅速實現產業轉型升級。從另一角度來分析，東莞工業區企業多數缺乏先進的科學技術，很多技術人員的原始學歷只有初中水平，因此他們一般不會促進科學技術的發展，而工業區產業主要集中在產業鏈條的低端鏈環節。此類產業通常不會出現高新技術，只是要求具備充足的資源要求，產品需求變化并不顯著。另外，產業園區產業還常常面臨其他困境，如缺乏先進技術、產品附加值不高、科技創新力度較小等。

（三）工業園區企業缺乏植根性。工業區不斷擴大發展規模，而各級政府為了追求政績，希望通過規劃新的工業區實現這一目標，為了吸引更多的投資商前來，不斷降低招商條件，導致土地資源利用效率停留在較低的水平，并且存在嚴重的資源浪費現象。外資企業嚴格限制高端技術輸出，由于沒有建立起完善的激勵機制，導致外源型經濟結構嚴重依賴外資，并沒有很好地消化和吸收外資企業的先進技術以及管理手段，這與設立工業區吸引外資前來的目的相悖。由于工業區內企業大多采用貼牌式加工生產模式，導致企業缺乏良好的植根性，部分企業為了獲得國家優惠政策的支持，而向其他工業區轉移，導致企業扎堆生產，很難形成良好的產業集群傳導機制。如果國家調整優惠政策或者超出優惠期限，企業便選擇從園區遷出，轉而向有優惠政策的其他地區遷移，這不僅使國家財政收入受到很大損失，而且導致資源浪費的現象出現，阻礙了區域經濟的健康發展。

（四）生產要素束縛作用明顯。從工業區發展來看，企業必須具備生產要素的支持才能獲得健康發展，而東莞工業區企業在當前受到很多生產要素的束縛，其中包括土地要素、人才要素以及資金要素等。第一，工業區閑余土地資源比新增項目的土地需求小。由于國家不斷出臺更為合理的土地管理政策，導致經濟發展需求與土地供應之間額矛盾更加突出。從目前來看，東莞建設用地使用率為48%，假如將土地開發強度設為50%（上限），東莞市新增項目用地面積也遠遠小于現實需要，導致土地供應與經濟發展需求之間的矛盾日益明顯。第二，工業區企業發展中常常面臨資金不足的困難，很多企業希望自己能夠獲得銀行貸款支持，可是銀行審批流程復雜，貸款申請條件較高，使很多中小企業很難從銀行渠道解決發展資金不足的問題，進而影響企業項目的建設。第三，勞動密集型企業時常遇到人力資源不足的問題。很多企業家不了解移動互聯網，而且不重視產品營銷。不僅如此，很多工業區企業采用粗放型生產模式，生產過程中存在嚴重的環境污染問題，不符合國家環境保護要求。有些工業區的生產配套、生活配套以及市政配套不夠完善，導致工業區企業發展受到影響。

（五）政府尚未建立完善的管理體制。第一，東莞多數工業區實行村級管理，村級管理模式在總的管理模式中所占比重約80%。與市級管理相比，村級管理水平較低，主要體現在管理能力和管理水平兩個方面，影響國家宏觀調控政策的實施，導致統一規劃政策落實不到位的現象出現。不少企業的基礎信息不夠準確，阻礙企業產業轉型升級。第二，東莞工業區當前還沒有制定有助于吸引人才的有效政策，不但留不住現有人才，也無法吸引其他地區的人才前來，更為嚴重的是，對高科技人才的吸引力不大。不僅如此，政府制定評價工業區轉型升級指標體系時極為關注短期利益指標，如外資數量、工業區總產值等，而工業區核心競爭力大小、企業發展可持續性以及企業創新能力等指標卻一直處于被忽視的地位。本研究提到的考核評價指標體系缺乏全面性和系統性，難以為工業區的未來發展提供指導作用，而且也導致工業區轉型升級難度加大。

三、東莞工業區發展問題的根源

（一）比較優勢正在弱化。長期以來，東莞民營經濟發展很快，主要原因在于全球一體化、國內市場化改革以及生產要素集中。可是如今，以上三種原因在經濟發展中的作用日益減弱，因而很多民營企業開始利用低成本優勢帶動經濟發展，而之前以“大進大出”為主要特征的循環發展模式也逐漸退出歷史舞臺。這一現象客觀上增加停業歇業民營企業的數量，使很多民間資本開始脫離實體經濟，并朝著虛擬化的方向發展。

（二）金融與科學技術融合度較低。從當前來看，東莞金融與科技之間的互動機制比較落后，導致創業投資或者科技風險投資發展速度并不快。金融機構并不愿意投資于實體經濟，因而投資熱情較低，可科技保險、創業投資以及貸款擔保等創新產品并不豐富，科技創新與金融創新之間沒能實現有效融合，由于缺乏多層次、多元化、全方位的科技投融資體系，導致民間資本很難出現在科技創新產業。

（三）傳統商業文化關注短期效益。技術創新為產業升級提供直接推動力，促使企業持續發展，可是技術創新持續時間長，并且風險高、所需資金高，這并不符合傳統商業文化。東莞傳統商業文化是關注短期收益，不關注高風險投資，這并不符合追求長遠利益的創新文化，很多企業只重視短期內是否實現預期收益，喜歡從事加工貿易活動，缺乏創新動力，科技產出水平極為低下，大大限制了東莞產業的未來發展。

四、東莞工業區轉型升級具體策略

（一）借鑒成功轉型經驗，設立專門管理機構。全球很多工業區都曾經出現過發展危機，但成功轉型的工業區并不在少數，如法國洛林工業區、德國魯爾工業區、蛇口工業區都通過轉型升級走上快速發展的道路。這些工業區之所以轉型成功，主要包括四個方面的原因：第一，設立負責統一規劃和部署的專門機構，由該機構針對傳統工業區的調整和改造制定發展規劃，并指導工業區轉型活動。第二，站在較高的起點去看待工業區的轉型升級。首先要頒布實施緊縮政策，限制傳統產業的發展規模;其次要制定促進新興產業發展的優惠政策。第三，為中小企業的發展提供支持，政府劃撥專門的財政資金用于創業補貼，關注人才引進，減少人力資源外流的現象。第四，重視職業技術培訓的作用。東莞市政府可以借鑒洛林工業區的成功經驗，設立市級工業區管理機構，從而統一規劃部署東莞工業區的發展。另外，為工業區管理人員提供更多的培訓機會，提供員工的專業化水平，根據工業區轉型過程中遇到的市級問題制定解決策略。不僅如此，工業區管理機構要在規定時間之內設立具體的、全面的基礎信息數據庫，注重數據信息的更新，從而對我市工業區的轉型升級提供有效指導。

（二）整合資源，優化產業結構空間布局。企業之間的競爭歸根結底是整合資源能力的結果，因此東莞工業區要整合資源，建立合理的產業空間布局，這樣才能提升工業區整體競爭實力。第一，要升級改造當前的工業區。全面掌握當前工業區基本信息，然后以此為基礎制定政策以及實際改造方案，鼓勵和支持工業區外圍企業向內部工業區轉移，從而改善配套設施，提高資源的利用效率。不僅如此，還可以整合村鎮上的小型工業區，并建立起具備一定規模的大型工業區，最終設立經濟發展新格局。第二，要完善建設工業區配套設施。舉例來說，在交通設施領域增加資金投入，建立完善的公交網絡體系，擴大公交網絡覆蓋面積，還可以將圖書館、運動休閑場所設立于工業區，使人們享受更便利的生活條件。第三，工業區的升級與改造活動應與“三舊改造”相結合，提升土地利用率。工業區企業的效益評估問題必須被重視起來，效益不高的企業要在規定時間內完成整改，并且還要勸整改不合格的企業退出工業區。

（三）完善產業集聚配套體系，強化技術溢出效應。首先不能違背產業結構高級化發展規律，從打造龍頭企業和發展支柱產業出發，并以此為基礎延伸產業集群，使產業鏈條上的相關企業進行整合，并為主流產業的發展提供完善的配套設施，從而使不同企業之間的依賴程度和關聯程度不斷增強，發揮集聚效應。全面分析產業鏈中的薄弱環節，并在此基礎上有針對性地制定整改策略。當工業區過于依賴生產資源時，要扶持和鼓勵農產品深加工類企業的發展，重視產品的深加工環節和營銷環節，增加產品附加值;當工業區某一企業表現出顯著的核心優勢時，要重點發展與核心企業相關的配套設施，尤其要加大產業鏈條中上下游企業的配套設施條件的完善力度，推動工業區的轉型優化升級。當某一工業區企業的科學技術優勢比較明顯時，要積極打造孵化器場地，實現科技與產品的融合，并推動企業實現產業化發展目標;當工業區的生產規模達到一定程度時，要培育和引入龍頭企業，利用龍頭企業的帶動作用來發展相關產業，提升工業區的整體競爭實力。為了促進跨國企業的發展，政府要為其提供各項產業配套設施和服務，為其提供良好的外部條件，最終提高企業的植根性，使其在東莞工業區順利發展。最后，還要創建健全的研發合作機制。高等院校、科研院所以及高新技術產業要建立合作管理，三方可以共同制定合作研究計劃，還可以共同設立實驗室。建立工程技術研究中心。企業技術中心、設立重點研究實驗室，工業園區與創新產業龍頭企業共同努力，打造科技創新平臺，建立起良好的科技創新網絡，突出技術溢出效應在產業結構優化升級中的重要作用。

（四）優化融資環境，拓寬融資渠道。要以創新投融資機制為基礎，構建多元化投融資體系。多元化投融資體系中的政府投入主要起引導作用，企業投入是主要推動力，而金融貸款是促進工業區發展的動力支持，社會投資在經濟發展中主要起彌補作用。設立多元化投融資體系能夠為企業提供更多的融資渠道，而國家要制定和實施扶持企業發展的政策，再加上政府性基金的引導作用，企業創業投資基金、產業基金在工業區轉型升級中的作用要充分發揮出來。還要提升工業區金融服務水平，無論是銀行、投資公司還是保險公司、證券公司都要立足于自身功能，滿足工業區轉型升級過程中的金融需求。政府要發揮主導作用，設立工業區開發經營工資，創新管理模式，實現政企分開、政資分開。園區開發經營公司主要按照“投資、經營、回收、擴張”的方式建設工業區基礎設施，鼓勵更多的投資主體參與投資，還可以在基礎設施建設項目中采用TOT、BOT等方式，充分發揮公司在投融資、國有資產管理以及開發區建設中的作用。

（五）優化管理體制，重視人才培養和吸引。政府要引導、管理以及支持工業區的發展，充分發揮工業區的服務作用。第一，政府要制定關于產業區轉型升級的規章制度以及各項規劃、方案等。還要設立工業區管理委員會，由該委員會承擔起工業區管理的職責，既要指導和協調轉型升級中可能存在的問題，又要增強服務意識，采用更加合理的服務方式。要實現開發區政府“無紙化”辦公，提升政府服務水平。第二，要建立完善的工業區考核指標體系。既要消除不相關指標，增加質量指標和效益指標在指標體系中所占比重，適當增加考核期限，還要增加產業發展、就業創造等硬性指標所占比重。東莞政府要根據自身條件設立合理的人才戰略，建立健全的人才培養機制、用人機制和人才激勵機制，組織職業培訓活動，重視培養人才和吸引人才，為工業區轉型升級提供大量的優秀人才。

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