混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)機(jī)制研究與實(shí)踐

嚴(yán)劍冰

混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)機(jī)制是值得探索的一種新型辦學(xué)模式。近年來，國家陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)政策，大力支持職業(yè)院校混合所有制改革。2008年7月29日，國家出臺(tái)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，積極鼓勵(lì)行業(yè)、企業(yè)等社會(huì)力量參與公辦學(xué)校辦學(xué)。各地可從實(shí)際出發(fā)，開展公辦學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)、委托管理等試驗(yàn)，探索多種形式，提高辦學(xué)水平。2019年2月13日，國務(wù)院出臺(tái)的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》明確指出，鼓勵(lì)發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。目前，雖然不少職業(yè)院校對混合所有制改革政策進(jìn)行了探索，但在實(shí)踐中仍存在諸多局限。因此，深入研究混合所有制辦學(xué)對推動(dòng)職業(yè)教育的改革發(fā)展具有積極意義。

一、問題切入：基于混合所有制職業(yè)院校的抽樣分析

根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年底，我國共有1388所職業(yè)院校，其中約80%是國家創(chuàng)辦的，20%為社會(huì)力量辦學(xué)。開展混合所有制試點(diǎn)的學(xué)校不到30個(gè)，占比約為2.3%。由此可見，發(fā)展混合所有制辦學(xué)模式的高職院校數(shù)量較少且存在一定難度。

職業(yè)院校混合所有制改革作為“引企入校”的重要舉措，能夠有效激發(fā)高職院校辦學(xué)活力。我國現(xiàn)有的混合所有制辦學(xué)機(jī)制可歸納為以下幾種模式：第一種是公辦轉(zhuǎn)民辦模式。該類學(xué)校成立之初為公立院校，通過改制、兼并等形式形成股份制學(xué)校，如蘇州工業(yè)園職業(yè)技術(shù)學(xué)院，通過改制，形成了股份制辦學(xué)模式。第二種是委托管理模式。公辦院校或民辦院校相互委托進(jìn)行管理，如廈門理工學(xué)院（公辦）入駐廈門軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院（民辦），并獲得該校控股權(quán)。第三種是引入社會(huì)資本合辦二級(jí)學(xué)院模式。公辦職業(yè)學(xué)院為其自身發(fā)展開展校企合作，引入包括國有企業(yè)資本、民營資本等多種形式，開辦混合所有制二級(jí)學(xué)院，如河南機(jī)電職業(yè)學(xué)院，引進(jìn)河南龍翔電氣股份有限公司，成立了河南機(jī)電職業(yè)學(xué)院龍翔電氣學(xué)院，形成了“共同管理、師資互補(bǔ)、專業(yè)共建、產(chǎn)學(xué)研共同創(chuàng)新、資源共享、文化交融”的技術(shù)技能人才培養(yǎng)機(jī)制。

二、理論闡釋：職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)機(jī)制的機(jī)理

混合所有制職業(yè)院校一般是由國有資本、集體資本、民營資本等不同所有制的兩個(gè)或兩個(gè)以上主體共同出資創(chuàng)辦的職業(yè)院校。混合所有制院校一般具有兩個(gè)要素，一是國有資本、非公資本相融合;二是混合所有制職業(yè)院校的主體為獨(dú)立法人。

當(dāng)前，無論是國有資本還是非公資本，無論是各級(jí)組織還是個(gè)人，都對新一輪改革，尤其是職業(yè)院校混合所有制改革充滿期待，各種觀點(diǎn)的交鋒也已成常態(tài)。第一種觀點(diǎn)是“改革基本完成論”，認(rèn)為本區(qū)域混合所有制職業(yè)院校改革已完成，不需要再改了，或存在“為改而改”“為混而混”“為合而合”等情況。第二種觀點(diǎn)是 “深化改革困難論”，認(rèn)為好改的都改了，改革已進(jìn)入深水區(qū)、分歧區(qū)和“雷區(qū)”，對下一步改革存有畏難情緒，怕得罪既得利益階層，又擔(dān)心有政治風(fēng)險(xiǎn)。第三種觀點(diǎn)是 “觀望等待論”，不積極履行職責(zé)，不對所屬高職院校進(jìn)行調(diào)查研究，不出臺(tái)適宜的改革方案或細(xì)則，坐等上級(jí)“頂層設(shè)計(jì)”或政策方案細(xì)則，在新一輪改革與發(fā)展中無所作為。

就目前來看，國有資本和非公資本中對混合所有制職業(yè)院校改革還存有不同程度的擔(dān)憂。一方面，國有資本擔(dān)心“混合”之后會(huì)失去“超國民待遇”，更擔(dān)心改革過程出現(xiàn)問題，背上國有資產(chǎn)流失的罪名;另一方面，非公資本對改革充滿期待，想?yún)⑴c進(jìn)來又怕自身的權(quán)益得不到保障，尤其是面對行政主管部門，非公資本即使進(jìn)入，由于股權(quán)小，也很難獲得應(yīng)有的話語權(quán)和控制權(quán)。

三、原因分析：職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

（一）實(shí)踐層面：權(quán)、責(zé)、利復(fù)雜的困局

單一制的職業(yè)院校，進(jìn)行混合所有制改革比較困難，特別是公辦職業(yè)院校，政府希望通過引進(jìn)其他資本，增加辦學(xué)活力，減少財(cái)政支出，但又擔(dān)心失去控制力，辦學(xué)失去公益性，造成國有資產(chǎn)流失。對于公辦職業(yè)院校來說進(jìn)行混合所有制改革困難的原因主要有：一是國家財(cái)政撥款，保證了辦學(xué)的需要，公辦職業(yè)院校生均1.2萬元的財(cái)政撥款，保證了正常的辦學(xué)，如果進(jìn)行混合制改革，在政策不明朗的情況下，無法保證正常的辦學(xué)經(jīng)費(fèi);二是作為公辦院校，各種專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的申請和劃撥，更具有優(yōu)勢;三是教職員工的事業(yè)單位身份有較好的福利待遇，沒有后顧之憂;四是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部具有行政級(jí)別，如進(jìn)行混合所有制改革，部分領(lǐng)導(dǎo)干部將不具有行政級(jí)別。

（二）理論層面：產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)“混合”尚未厘清

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化是混合所有制的本質(zhì)特征之一，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化就必須對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理評估，由于職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)涉及多種形式，復(fù)雜而不易評估，加上我國把公辦職業(yè)院校作為公益事業(yè)管理，從不計(jì)算投入產(chǎn)出問題，這種模式積累了許多產(chǎn)權(quán)不明晰的問題，所以對職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)評估極為困難，此外產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不完善也是一大問題。發(fā)展混合所有制除了資產(chǎn)外，還有知識(shí)技術(shù)等要素也可以參與投資辦學(xué)，進(jìn)一步增加了產(chǎn)權(quán)評估難度。

（三）制度層面：法律體系仍需完善

對于發(fā)展混合所有制職業(yè)院校雖有《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》等文件作為基礎(chǔ)，但沒有上升到法律層面，改革力度不足。特別是在現(xiàn)行法律體系中，相關(guān)規(guī)定與指導(dǎo)意見不相符，造成執(zhí)行上存在混亂。如混合所有制職業(yè)院校法人地位不明確，是事業(yè)單位法人，還是企業(yè)法人，都無法準(zhǔn)確界定。誠然，混合所有制法人地位是一種新型的所有制類別，它既包括國有成分，也包括非公有成分，判定它是事業(yè)單位法人，還是民辦非企業(yè)法人，或是企業(yè)法人，都存在分歧，現(xiàn)行法律沒有相關(guān)規(guī)定。

四、改革探索：職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）改變辦學(xué)理念，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)

混合所有制職業(yè)院校怎么改革，要遵循哪些程序和制度，都需要國家給出一個(gè)明確的指引方向，否則職業(yè)院校就會(huì)不知所措，還是像以前一樣“摸著石頭過河”。頂層設(shè)計(jì)不出來，期望混合所有制職業(yè)院校改革出成果，是不現(xiàn)實(shí)的。首先，要明確混合所有制職業(yè)院校的概念、內(nèi)涵、性質(zhì)等特征。鑒于混合所有制模式的優(yōu)點(diǎn)，政府可以對職業(yè)院校進(jìn)行重新分類，將混合所有制院校列為除公辦民辦之外的第三種辦學(xué)類別。其次，政府要合理確定混合所有制改革的范圍。混合所有制職業(yè)院校是我國基本教育的實(shí)現(xiàn)方式之一，公有制成分應(yīng)該是混合所有制的主體。再次，政府要明確混合所有制職業(yè)院校的基本原則，確保產(chǎn)權(quán)調(diào)整后社會(huì)主義辦學(xué)方向不動(dòng)搖，明確混合所有制職業(yè)院校與單一制職業(yè)院校的區(qū)別。

（二）修訂相關(guān)法律，完善制度保障

只有完善法律法規(guī)，嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，才能讓混合所有制改革成果經(jīng)得起時(shí)代考驗(yàn)，才能讓國有資本和非公資本在混合所有制職業(yè)院校改革中實(shí)現(xiàn)雙贏。修改相關(guān)法律是為發(fā)展混合所有制院校提供保障。目前，我國法律體系中尚沒有混合所有制的相關(guān)規(guī)定，一些法律條文與發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的要求相違背，使得改革缺乏法律保障。因此，筆者建議我國應(yīng)盡快在法律層面上對《教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律條文進(jìn)行修訂，對混合所有制職業(yè)院校的基本內(nèi)容，如法律地位、治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)主體等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。

（三）明確資本產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，保障主體利益

混合所有制職業(yè)院校具有產(chǎn)權(quán)多元化的特點(diǎn)。要發(fā)展好混合所有制職業(yè)院校，一是要明晰產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明晰，將使得混合所有制改革失去長遠(yuǎn)發(fā)展的資產(chǎn)基礎(chǔ)。對于產(chǎn)權(quán)明晰，需要做到四個(gè)方面：①在財(cái)產(chǎn)權(quán)利的劃分上要“歸屬清晰”;②在財(cái)產(chǎn)權(quán)利運(yùn)用過程中要“權(quán)責(zé)明確”;③在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上要“保護(hù)嚴(yán)格”;④在財(cái)產(chǎn)權(quán)利的配置上要“流轉(zhuǎn)暢通”。二是建立教育產(chǎn)權(quán)交易市場。對于非公有資本而言，推動(dòng)混合所有制改革，卻不給非公資本控制權(quán)，非公資本不感興趣;給予非公資本控制權(quán)，面對龐大的國有資產(chǎn)體量，非公資本可能難以很好地經(jīng)營管理。對于引入國有資本而言，職業(yè)院校混合所有制改革是安全的，不擔(dān)心國有資產(chǎn)流失，但引入民營資本，混合所有制改革則存在國有資本流失的風(fēng)險(xiǎn)。如何避免這一問題，應(yīng)當(dāng)建立完善教育產(chǎn)權(quán)交易市場，完善市場定價(jià)機(jī)制，防止國有資產(chǎn)流失。

（四）完善配套措施，確保制度執(zhí)行

國家不能因?yàn)樗兄频牟煌鴮旌纤兄七M(jìn)行區(qū)別對待，所以必須要建立相應(yīng)的配套制度，以推動(dòng)混合所有制職業(yè)院校改革。混合所有制職業(yè)院校改革，除了做好頂層設(shè)計(jì)、完善法律法規(guī)、建立教育產(chǎn)權(quán)交易市場，還要建立相關(guān)完善的配套措施，如混合所有制的申請審批程序、管理模式、產(chǎn)權(quán)階段、資產(chǎn)評估、人事管理等制度，切實(shí)推動(dòng)混合所有制職業(yè)院校改革和發(fā)展。

（本文系河南省教育廳2018年職業(yè)教育綜合改革重點(diǎn)項(xiàng)目“職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)制度改革”、2018年河南省職業(yè)教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)模式研究與實(shí)踐”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：ZJC18008）

（責(zé)編? 李亞婷）