事業單位內部控制體系實施過程中的問題分析

周曉杰

摘要：隨著市場經濟的發展，結合目前我國機關事業單位改革的形勢，事業單位內部控制制度的建立顯得尤為重要，只有不斷健全事業單位內部控制制度，才能推動改革的深化發展。但事業單位內部控制實施的時間較短，且由于事業單位的特殊性，使得事業單位內部控制的實施缺乏行之有效的參考依據。文章從事業單位內部控制的現狀進行分析，結合實施過程中遇到的一些問題，并探討改善解決內部控制的方法和途經。

關鍵詞：事業單位;內部控制;風險;深化改革

事業單位作為社會公眾服務的主體，雖然沒有企業內部控制較為突出的經營風險，但在履行社會職責和公眾服務過程中卻存在較大的風險因素，比如濫用職權、貪污腐敗的風險;使用財政資金效率低下的風險;內部管理混亂，職能劃分不清晰的風險;資源配置不合理，國有資產流失的風險等等。長期以來，我國政府一直在推進經濟體制深化改革，內控制度建設工作也在不斷實施，但受各種因素的限制和干擾，不管是在制度建設還是監督管理方面，內部控制工作都存在一定的滯后性。因此，內部控制建立及實施的過程中，只有站在事業單位全局把控與風險評估的高度，才能充分發揮監督評價，使單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，內控管理職責清晰，提高單位人員工作效率，實現內部管理的規范化、法治化。

一、內部控制制度建設實施的過程

內部控制體系的建立是一個循序漸進的過程，并非“一蹴而就”。內部控制的建立不僅僅體現在制度層面，而是一個體系建設的過程，需要不斷的改進與完善。首先，要初步形成基本的內部控制管理體系，從而建立單位層面的內控控制制度。主要包括6個方面的內容：內控管理職責分工，決策、執行和監督相互分離，關鍵崗位責任機制，關鍵人員資質能力，財務信息編報要求，內部控制監督評價。其次，內部控制規范要想得到切實落實，必須切實將內部控制規范通過制度規范融入流程和操作、通過業務系統的建設將內部控制嵌入系統，最終將內控執行落到實處，人控加機控，真正實現內部控制與風險管理手段、工具的建設與提升。同時，還應建立內部控制監控預警體系，對各項風險進行持續監控、分析、預警、報告。定期對內控制度、手冊進行更新、完善，以適應新的業務領域，并對業務流程的關鍵控制點進行不斷建設與改進。

二、內部控制制度實施的重大意義

（一）有利于提高政府公信力

事業單位的主要職能為政府輔助，為社會公眾提供服務，在市場經濟發揮在那中起著非常重要的作用，但隨著市場經濟的發展，新舊體制改革，經濟環境日趨復雜，事業單位面臨的風險也越來越嚴峻，科學有效的實施內部控制能促進政府機關從科學發展的角度自覺自律提高內部管理水平，從經濟活動風險防控的角度落實廉政風險防控的要求，真正達到財政資金的有效運轉和有力懲治預防腐敗的目的。因此，加強事業單位內部風險防控不僅是提高政府部門服務效率和效果的必然要求，也是提高政府公信力的必然手段。

（二）有利于提高單位內部管理水平

內部控制涉及單位管理和業務活動兩方面，在其落實過程中并不僅僅是財務管理部門的事，實際上是貫穿于行政事業單位的各個層面，最終在財務管理的業務某方面反映出來。在建立與實施內部控制時，堅持每年開展一次風險評估，找到內部控制的薄弱點和關鍵點，重視不同的內部控制方法在不同層面發揮的作用，綜合施責，使風險防控關口前移，實行權責對等、建立相互制約和監督的工作機制，注重過程監管，強化預算控制、單據控制和會計控制，形成有效的風險評估和防范機制，從而保障單位管理活動穩健高效的運行。

（三）有利于保護國有資產安全

一直以來，我國事業單位在國有資產管理中普遍存在管理理念淡薄，管理人員職責劃分不明確等現象。雖然近年來多次強調國有資產管理的重要性，但從執行結果來看，效果并不明顯，國有資產仍然出現閑置浪費、利用率低、資產流失等現象。內控制度的建立，落實了資產管理的相關責任，提高管理人員的認識，使資產管理不再松散流于形式，通過將資產管理與預算管理、政府采購管理等相結合，加強資產的日常管理和定期清查盤點等措施，使國有資產的內部控制評價體系更加完善，從而優化了資源配置，確保國有資產的安全。

三、內部控制建設過程中存在的問題

（一）對內部控制體系建設的重要性認識不到位

行政事業單位內部控制處于起步階段，對于已經固化的管理思想進行革新存在一個接受適應過程。很大一部分單位領導重視程度不夠，認為內部控制就是財務上的預算控制，與其他部門沒有關系。因此在建設環節將無法順利調動各個部門參與內部控制建設的積極性，在實施環節將不利于各部門之間的協調與制衡，出現相互推諉扯皮現象，甚至遭到各個權力相關部門的抵制。有的單位內部控制的實施只停留在書面材料和應付檢查的層面，認為內部控制實施成本太高，與原來固有的管理模式相比，執行程序過于繁瑣，不利于工作效率的提高，從而造成內部控制形同虛設，并未真正實施。

（二）內部控制體系建設缺乏經驗參考

行政事業單位內控建設研究理論、具體案例相對較少，各單位對內控建設認知不健全。截止目前，我國還沒有規范性的行政事業單位內部控制指導體系，這導致內控建設沒有參照性，大部分行政事業單位所形成的書面制度，只是以一般財經規章制度加以代替，一味不切實際的照抄照搬，不但內控制度建設的內容相對簡單，也不符合單位的實際情況。還有些單位把內部控制建設看作是為完成上級部門交辦的任務而進行的規定性動作，只是為了應付交差，而在實際運行過程中還是按照以往約定俗成辦事，個人主觀經驗判斷較強，忽視了內部控制體系在單位管理中的重要作用，從而使內部控制體系成為了擺設，不能真正發揮應有的作用。

（三）內控構建缺乏有效的體系規劃和職責分工

每個單位的業務活動的正常開展，都需要建立在良性的管理基礎之上，不管管理層級還是業務層級，都需要有明確的職責分工，而內部控制體系的實施，更需要有細致完善的體系規劃，和對制度有力的執行力度。否則家底不請，職責不明，流程混亂，就會導致內部控制難以開展實施，最終也不能發揮實質性的作用。例如有的單位人員少，關鍵崗位職責劃分不清，一人兼任多個崗位，出納會計雙肩挑，崗位相容，不相互制約;有的單位內部授權審批控制不嚴，重大事項集體決策執行不好，事前審批把關不嚴;有的單位預算控制不力，年初預算與實際執行出入很大，甚至無預算執行;有的單位財產保護控制不力，資產多年不清等等問題，這些都是影響內部控制制度實施效果的重要因素。

（四）內部控制缺乏行之有效的監督機制

所謂行之有效的監督機制，不僅僅是單位內部設置的監督部門，開展自我監督。而是形成內部監督與外部監督相結合的綜合監督體系。一是就我國目前情況而看，大部分的事業單位都沒有設置專門的內部審計部門，有的單位財務人員一人分飾兩個角色，既是財務人員又是審計人員，有的單位審計工作則由紀檢部門兼任，這樣既不能保證內部審計工作的獨立性，也不能保證專業性;有的單位即使設置了審計部門，但因為機構結構比例、單位職能、領導觀念等各方面的原因，使之成為一個可有可無的部門，從而不能有效發揮作用。二是外部審計監督往往只側重于財政資金使用的合法性合規性，對于事業單位內部控制的建立健全及實施，沒有發揮主導監督作用;就社會公眾監督而言，雖然近年來一直在強調政務公開，但受各方面因素的制約，社會公眾無法參與進單位內部控制的監督，從而導致內部控制實施的推動力不足。

四、完善行政事業單位內部控制制度的措施

（一）提高整體思想認識

內部控制建設涉及單位管理全方面，建設過程需要全員配合。要提高單位全體人員對內部控制管理的認識，尤其是單位領導一定要高度重視，《行政事業單位內部控制規范（試行）》第一章第六條中明確提出：“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責”。這就強調了單位負責人在內部控制建立和實施中的領導責任，也要求領導要正確認識到內部控制對單位管理尤其是資金和資產管理方面的重要意義，并積極帶頭監督相關內控建設工作的實施，帶動相關領導和人員積極參與內控建設工作。同時要加大教育宣傳，內部控制并不局限于會計工作的范疇，而是涵蓋了事業單位的各項管理活動，是需要全員參與的內部管理體系，只有把內部控制的管理理念傳導至所有干部職工，在具體的工作中運用好內控控制方法，才能逐漸形成良好的內部控制氛圍。

（二）明確職責分工

通過對單位事項履行和崗位職責細化梳理，進一步明晰內部機構設置、權利事項、崗位職責等相關情況，實現權利、崗位、責任和制度的有機結合，逐步形成一套成熟的權責體系，明確單位內部控制責任追究和責任考核，使之與績效考核掛鉤，在提高內控制度執行力的同時，有效避免工作開展過程中出現相互推諉;在各個部門之間形成一整套環環相扣的制度鏈條，相互監督、相互制約、相互協調和相互促進，落實分事行權的內部控制要求，實現對各類事項的全過程風險防控，提升工作效率及財政資金的使用效率。

（三）建立健全內控報告制度

針對不同類別的權利特征和作用，建立職權清晰、責任明確，既相互制約又相互協調的權利制衡機制。通過實行分事行權、分崗設權、分級授權，強化內部流程控制，進一步明晰內部機構設置、權利事項、崗位職責等相關情況，實現權利、崗位、責任和制度的有機結合，逐步形成一套成熟的權責體系。對單位內控建設情況進行定期報告，加強內控重點難點問題的分析及評價結果的運用，通過指導和監督檢查推動單位內控問題的整改，逐步完善單位內部控制建設工作。還應建立內部控制監控預警體系，對各項風險進行持續監控、分析、預警、報告。定期對內控制度、手冊進行更新、完善，以適應新的業務領域，并對業務流程的關鍵控制點進行不斷建設與改進。

（四）加強內外部監督有機結合

內部控制是否有效，與內部審計部門是否發揮作用有密切的關系，加強內部審計建設，首先要強調內部審計部門的重要性，要對事業單位設置內部審計部門作出強制性要求，同時還要配備具有專業能力的審計人員，針對審計工作的特殊性賦予審計人員相應的職責權限，提升內部審計職能的發揮，保持內部審計部門的獨立性和權威性，從而能夠客觀公正的開展內部審計工作。財政部門和審計部門作為各個行政事業單位預算執行的管理者和合法監督者，更應該責無旁貸，盡職盡責，不僅僅是對資金的使用進行監督，更應該針對我國行政事業單位內部控制實施的具體情況，多方聯動，制定有效的監督評價機制，形成合力，推動內部控制的有效實施。

總之，事業單位內部控制管理體系的建立和完善，是一個長期的過程，也是一個齊抓共管的過程，只有在推行的過程中，各級部門之間各司其職，相互配合，不斷的發現和總結內部管理存在的缺陷，及時修訂完善內部控制管理相關制度，同時要強調事業單位領導及全體職工的參與性，才能真正提高單位內部控制管理水平，形成有效的防護網，達到內部控制的最終目標。

參考文獻：

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[2]韓媛媛.淺析事業單位內部控制存在的問題及對策[J].中國集體經濟，2016（03期）.

（作者單位：河南省食品藥品評價中心）