仙游縣天然林停伐管護(hù)問題分析及對策建議

張清云

摘要：指出了停止天然林商業(yè)性采伐是黨中央、國務(wù)院為保障森林資源安全，增強(qiáng)森林生態(tài)功能而做出的一項(xiàng)重大決策，對于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)有重大的意義。通過實(shí)地調(diào)查，認(rèn)真分析了仙游縣天然林停伐管護(hù)補(bǔ)助工作中存在的問題，并提出了切實(shí)可行的實(shí)施建議。以供參考。

關(guān)鍵詞：天然林;問題分析;建議;仙游縣

中圖分類號：S7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）17-0245-02

1引言

天然林是指原始林或原始林遭破壞后自然更新或人工封山育林而成的天然次生林，其結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、生物多樣性豐富，對涵養(yǎng)水源、保持水土、保護(hù)生態(tài)有重大作用。福建省仙游縣從2016年起實(shí)施天然林停伐管護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)工作。經(jīng)過3年來的保護(hù)，取得了積極的成效，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，但在天然林停伐補(bǔ)助政策落實(shí)中也出現(xiàn)許多問題。

2基本情況

仙游縣位于福建省東南沿海中部，土地總面積為275.25萬畝，其中林地面積為177.7萬畝，天然林面積為34.1萬畝。從2016年開始，仙游縣實(shí)施了天然林停伐管護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)工作，中央財(cái)政每年下達(dá)511.5萬元（補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)15元/畝）天然林停伐管護(hù)補(bǔ)助資金，確保林農(nóng)得到實(shí)惠，保障森林資源。

3存在的問題

3.1對天然林起源有異議、天然林面積統(tǒng)計(jì)不實(shí)

2016年對全縣森林資源建檔數(shù)據(jù)庫中起源為天然的林分小班進(jìn)行核實(shí)，優(yōu)勢樹種種類繁多，有杉木、濕地松、馬尾松、闊葉樹、毛竹及經(jīng)濟(jì)林。仙游縣只對起源為天然的商品喬木林林分進(jìn)行補(bǔ)助（不包括竹林和經(jīng)濟(jì)林）。由于2016年以前，林木采伐并沒有受起源因素限制，只要林木達(dá)到采伐條件均可申請采伐。有些林農(nóng)并沒有刻意對起源進(jìn)行核實(shí)變更，也未上報林業(yè)部門進(jìn)行調(diào)查及建檔更新，造成資源建檔數(shù)據(jù)庫中的天然林面積不實(shí)。部分林權(quán)所有者對天然林起源有異議，特別是林權(quán)已被承包的業(yè)主，大都拒絕簽訂天然商品林停伐協(xié)議，也拒絕領(lǐng)取補(bǔ)助資金，這嚴(yán)重影響了天然林停伐補(bǔ)助工作的進(jìn)行。仙游縣的天然林面積統(tǒng)計(jì)是以2016年全縣森林資源二類調(diào)查小班因子為基礎(chǔ)的，提取起源為天然的商品喬木林林分小班，各林業(yè)站工作人員再進(jìn)行實(shí)地核實(shí)。因天然林面積大，任務(wù)重時間緊，專業(yè)技術(shù)人員不夠，所以實(shí)地核實(shí)工作完成倉促，難免存在誤差，又因資源建檔有存在差異，則所統(tǒng)計(jì)的天然林面積也存在不實(shí)情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)仙游縣天然林總面積為34.1萬畝，其中對起源有異議的達(dá)到10.13萬畝，占全縣總比例29.7%;以仙游縣鐘山鎮(zhèn)為例，天然林總面積為28414畝，其中對起源有異議的面積為3266畝，占全鎮(zhèn)總比例11%。

3.2補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不高

仙游縣的天然林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是15元/畝，補(bǔ)助資金分為公共管護(hù)支出和管護(hù)補(bǔ)助支出。其中公共管護(hù)支出0.25元/畝，用于縣級林業(yè)主管部門開展天然林保護(hù)宣傳、方案制訂和監(jiān)督檢查以及防震減災(zāi)等工作支出;管護(hù)補(bǔ)助支出14.75元/畝，其中包括林權(quán)所有者補(bǔ)助費(fèi)（含0.375元/畝保險費(fèi)）、村集體組織監(jiān)管費(fèi)和直接管護(hù)費(fèi)（護(hù)林員工資）的支出。故林權(quán)所有者補(bǔ)助費(fèi)只有不低于管護(hù)補(bǔ)助支出的80%，即11.425元。林農(nóng)認(rèn)為補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)太低，不夠承擔(dān)林地承包租金，以往造林及管護(hù)資金也不能得到補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)利益受到損失，故有林農(nóng)拒絕簽訂天然商品林停伐協(xié)議，也拒絕領(lǐng)取補(bǔ)助金。

3.3天然林面積分布懸殊

仙游縣共有18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，天然林面積分布懸殊，全縣天然林面積共34.1萬畝，其中面積小于1000畝的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有3個，面積最少的鯉南鎮(zhèn)為239畝，面積最多的游洋鎮(zhèn)為53601畝;各個行政村的天然面積差距也很大，以鐘山鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)共有16個行政村，天然林總面積為28414畝，其中面積小于500畝的行政村有5個，面積最少的香山村為121畝，面積最多的朗橋村5210畝。對于這些面積少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村，天然林停伐補(bǔ)助金少。林地權(quán)屬歸集體的，若補(bǔ)助金分配到戶，則每戶林農(nóng)分到的補(bǔ)助金只有幾元錢，有的甚至更少，補(bǔ)助意義不大，林農(nóng)積極性不高，增加了補(bǔ)助資金分配的難度。

3.4天然林存在林地權(quán)屬糾紛

林地權(quán)屬糾紛是林業(yè)工作中的一大難題，天然林林地權(quán)屬糾紛更是難上加難。從2016年開始實(shí)施天然商品林停伐補(bǔ)助，林農(nóng)為爭奪經(jīng)濟(jì)利益，要求明確其山林權(quán)益，關(guān)于天然林的林權(quán)糾紛案件也增加了不少。由于歷史原因，許多林地權(quán)屬并不清晰，存在著四至界址不明的情形。例如仙游縣鐘山鎮(zhèn)汾山村的阮溪、汾山、東湖、上坂四個小組，因復(fù)雜的歷史原因，天然林存在林權(quán)糾紛，各小組也無法提供實(shí)據(jù)，僅依靠林農(nóng)口頭指認(rèn)四至邊界，糾紛調(diào)解難度很大。鎮(zhèn)林業(yè)站已組織村干部和村民多次到現(xiàn)場指認(rèn)四至，都因情況復(fù)雜、說明不清，無法解決糾紛問題，導(dǎo)致天然林補(bǔ)助金也無法分配。還有林地存在“一山二包”的現(xiàn)象，如村委會就同一塊林地，在前次承包合同未到期或解除收回的情況下，又與他人重新簽訂承包合同，引發(fā)林權(quán)糾紛。當(dāng)承包林地核實(shí)為天然林時，又因天然林補(bǔ)助金歸屬問題引發(fā)糾紛案件，致使補(bǔ)助金難以發(fā)放。

3.5天然林管護(hù)協(xié)議簽訂困難

雖然中央、地方相繼出臺了各項(xiàng)天然林停伐管護(hù)補(bǔ)助政策、規(guī)定，但是林農(nóng)對天然林禁止采伐還是很不理解，認(rèn)為這樣直接損害了他們的經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)常不配合天然林管護(hù)工作。又因天然林起源和林權(quán)糾紛問題，《天然林保護(hù)管護(hù)及補(bǔ)助協(xié)議》簽訂困難，未簽訂協(xié)議的天然林無專人管護(hù)，森林資源的安全不能得到保障。

4對天然林停伐補(bǔ)助的幾點(diǎn)建議

4.1對天然林起源有異議的小班。重新進(jìn)行核實(shí)

仙游縣天然林起源有異議的林地面積占天然林總面積的29.7%，這是非常大的比例，所以對天然林起源異議的小班進(jìn)行重新核實(shí)是非常有必要的，也是實(shí)施天然林停伐管護(hù)補(bǔ)助工作的重要部分。建議林業(yè)資源部門可先統(tǒng)計(jì)出起源有異議的小班，對起源重新核實(shí)，及時更新檔案數(shù)據(jù)。鑒于2017年以后，福建省森林資源建檔數(shù)據(jù)庫起源變更需要有資質(zhì)的林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位出具現(xiàn)場調(diào)查報告等材料及人工營造林的驗(yàn)收材料，才予以變更，所以林農(nóng)可以向林業(yè)資源部門提出申請，重新鑒定林分起源，對起源確實(shí)為人工的林分及時進(jìn)行數(shù)據(jù)庫起源變更。這樣可減少對天然林起源有異議的林地面積，提高天然林面積統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確率，也可保障林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)利益。

4.2提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，更大比例補(bǔ)助林農(nóng)

2016年至今，每年的天然林補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)都是15元/畝，多年來未增加，相比于生態(tài)公益林補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)23.75元/畝，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距很大，但是生態(tài)功能卻相同。林農(nóng)普遍認(rèn)為補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)太低，所以管護(hù)積極性不高。財(cái)政部門可適當(dāng)提高天然林停伐補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，讓林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)利益得到更多的補(bǔ)償。縣級林業(yè)部門在分配補(bǔ)助金時，也可以適當(dāng)增加天然林補(bǔ)助金中的林權(quán)所有者補(bǔ)助費(fèi)分配比例。例如對歷年以來生態(tài)公益林和天然林村集體組織監(jiān)管費(fèi)未全部支出有節(jié)余的，其天然林停伐管護(hù)補(bǔ)助資金可不提取或少提取村集體組織監(jiān)管費(fèi)，用于直接增加林權(quán)所有者補(bǔ)償費(fèi)支出比例;對于直接管護(hù)費(fèi)（護(hù)林員工資），可以適當(dāng)多從生態(tài)公益林補(bǔ)償費(fèi)中提取，全部用于增加林權(quán)所有者補(bǔ)助金支出，讓林農(nóng)得到更多的補(bǔ)助實(shí)惠。

4.3合理制定分配辦法

因仙游縣的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)天然林面積分布懸殊，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各行政村天然林分布也差別很大，所以應(yīng)合理制定天然林補(bǔ)助金分配辦法。對于林權(quán)已承包給個人的天然林，林木所有者補(bǔ)助金屬于承包戶;對于天然林面積大于500畝的村，林權(quán)屬村集體的林木所有者補(bǔ)助金發(fā)放到各戶;對于天然林面積500畝以下的村，可以經(jīng)村民會議或村民代表大會審定同意后，留在村集體賬戶，用于天然商品林管護(hù)或生態(tài)公益林保護(hù)、宣傳工作。

4.4成立專業(yè)林權(quán)糾紛調(diào)解小組

對于林權(quán)糾紛，特別是涉及到有補(bǔ)助金的天然林林權(quán)糾紛這項(xiàng)棘手的工作，建議林業(yè)部門與司法部門合作，組建專業(yè)的林權(quán)糾紛調(diào)解小組。這樣既有專業(yè)的林業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行外業(yè)調(diào)查，又有專業(yè)的法律人員對承包合同、協(xié)議等材料進(jìn)行解讀，讓糾紛調(diào)解有法律依據(jù)。對調(diào)解困難的糾紛，可引導(dǎo)林農(nóng)通過正確的法律途徑，爭取應(yīng)得的權(quán)益。

4.5解決天然林管護(hù)困難

2017年開始，仙游縣為保護(hù)森林資源，維護(hù)森林生態(tài)安全，在全縣招聘護(hù)林員，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按林地面積每1萬畝配備1名，負(fù)責(zé)林區(qū)的森林資源管護(hù)、森林防火、病蟲害防治、野生動植物保護(hù)、非法占用林地的巡查等工作，特別是對生態(tài)公益林和天然商品林的管護(hù)。護(hù)林員工資從生態(tài)公益林補(bǔ)償費(fèi)和天然林停伐補(bǔ)助金中的直接管護(hù)費(fèi)中提取。建議縣林業(yè)局將天然林保護(hù)管護(hù)工作列入護(hù)林員年度績效考評內(nèi)容之一，以確保天然林的管護(hù)工作取得成效。