強化要素保障 探索占補新舉措
——淺析東陽市耕地占補平衡工作

□ 東陽市自然資源和規劃局 王玫瑰 楊 玲

近幾年來，隨著十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地基本國策的深入推進，所有建設項目必須實行“先補后占、占優補優”“占水田、補水田”的耕地占補平衡政策。但由于東陽市新型工業化、城鎮化建設的快速發展，對耕地的需求量日益劇增，加之耕地后備資源嚴重匱乏，該市日后耕地占補平衡壓力逐漸增大。為解決耕地占補平衡問題，東陽市從強化要素保障出發，積極探索占補平衡工作的新舉措。

一、耕地占補平衡工作基本情況

東陽市已連續20年實現耕地占補平衡。2016—2018年，全市完成墾造耕地面積6424畝，完成墾造水田（包含“旱改水”質量提升）面積4664畝。2016—2018年，該市共報批56個計劃批次和3個單獨批次，總面積13227畝，其中占用耕地6216畝（水田5250畝約占84%、旱地966畝約占16%）。

2019年東陽市推進了杭溫高鐵、甬金鐵路、義東高速、G351國道、橫店通用機場、溫州醫學院、花園“村域小城市”建設等一系列重大交通項目、重大產業項目，需占用耕地3858畝，其中水田3052畝、旱地806畝。2019年在墾造水田、“旱改水”質量提升項目報備成功產生指標后，預計該市補充耕地（水田）指標可達4192.07畝，實現耕地占補平衡。

二、實現耕地占補平衡的重要舉措

（一）全力推進土地開發整理工作，強化要素保障

▲白云街道十里頭全域土地綜合整治前

▲白云街道十里頭全域土地綜合整治后

一是加強指導，分解落實年度目標任務。2019年全市共下達墾造耕地任務2800畝（其中水田數需占任務數的20%以上），旱地改水田1500畝，建設用地復墾立項1100畝，耕作層剝離862畝。二是固化項目，強化項目管控。嚴格項目規劃和管控，采取公開招標方式選擇具備相應資質的測量單位、規劃設計單位、預算編制單位和監理單位。三是完善政策，強化項目資金保障力度。2019年4月，東陽市政府發文再次提高了土地開發整理項目的補助資金和獎勵資金。四是落實責任，強化考核力度。將土地開發整理工作列入各鎮鄉街道的主要考核指標，并作為“不擔當不作為”專項整治的重要督查內容。建立并實施進度通報制、不力約談制，對工作表現突出的鎮鄉街道、部門和個人給予表揚，對履行職責不認真、工作進展緩慢的實行約談。

（二）扎實推進全域整治和生態修復，強化資源保護

一是加強組織領導，高位推動聚合力。成立專辦，由相關部門抽調人員集中辦公，負責全市全域土地綜合整治與生態修復工作的統籌協調、督查推進及目標考核等日常工作。二是制定行動計劃，分解任務明責任。要求各鎮鄉街道到2020年完成區域內行政村總數十分之一以上村的整治，其中2019年至少實施一個行政村的整治。三是加強調查研究，政策創新激活力。一方面，多次邀請浙江省自然資源廳的專家進行政策解讀和指導；另一方面，外出學習考察杭州市西湖區、嘉興海寧市等先進全域土地綜合整治與生態修復地區的先進經驗和做法。四是緊扣年度目標，滾動實施抓推進。東陽市佐村鎮山合村全域土地整治與生態修復工程項目已完成80%，預計下半年全面完工。該市在2019年的后備資源中挑選了南馬鎮花園村、畫水鎮王凡村、南市街道梨楓村、巍山鎮光里湖村、三單鄉大蟠溪村、六石街道紫光村等6個基礎條件較好的全域土地綜合整治與生態修復項目。目前，6個項目已完成項目方案的編制，正進行子項目的規劃設計。

（三）拓寬工作溝通渠道，強化指標統籌

2018、2019兩年是東陽市的用地高峰期，占補平衡壓力巨大。為解決耕地占補平衡的瓶頸問題，該市積極爭取省統籌指標。該市7個單獨重大交通報批項目在報批時均可申請使用省統籌補充耕地指標。同時，購買占補平衡指標。該市與磐安縣、婺城區人民政府達成購買4200畝補充耕地（水田）指標協議，其中磐安縣人民政府2018年已交付7個補充耕地（水田）指標250畝，剩余3950畝補充耕地（水田）指標還未交付；婺城區人民政府1000畝水田指標，已完成項目施工，正上報省市驗收，待驗收通過后，該市將積極銜接確保1000畝指標交付使用。

三、占補平衡工作面臨的形勢

（一）困難和問題

一是后備資源嚴重不足。東陽市墾造耕地工作已經開展20年，隨著經濟的快速發展，用地需求強勁，后備耕地資源相當匱乏，而且分布零散。自2018年8月浙江省全面實行禁止涉林墾造耕地，該市有限的補充耕地后備資源縮減一半。二是項目立項難。2017年9月開始執行新規定，墾造耕地項目和旱改水項目立項前需五個部門簽署意見表，加大了立項難度。三是國家實行新增建設用地“減量化”，用地指標逐年大幅減少，每年預計減少30%以上。而當前，該市用地需求仍處于高位，占補平衡需求旺盛。

（二）機遇和挑戰

當前，機構改革正全面推進中，自然資源部新設立了國土資源生態修復司，金華市自然資源和規劃局也相應成立了保護修復管制科，對國土空間生態修復提出了更高要求。浙江省自然資源廳于去年新啟動了全域土地綜合整治與生態修復工程，要求堅持全要素整治，構建山水林田湖生命共同體，激發鄉村振興活力。其中涉及了很多有利于占補平衡工作開展的政策紅利。因此，對照國家、省、市各級部門所提出的工作要求，東陽市土地整治工作的內涵將更為豐富，工作目標將更為多元。

四、占補平衡工作新探索

（一）轉變工作思路，著重低效用地再開發，保護耕地資源

東陽市已連續農轉用20年，低效用地盤活潛力巨大。加大城鎮低效用地再開發，不僅有利于推進節約集約用地、緩解土地供需矛盾，而且在優化用地結構布局、推動產業轉型升級、促進城鎮更新改造等方面都發揮了積極作用。一是可以有效增加建設用地供應，又可減少城鎮建設占用耕地數量，有利于保護稀缺的耕地資源，同時為經濟社會發展提供空間；二是可以調整優化城鎮用地布局，有利于推動供給側結構性改革，促進產業轉型升級，提高經濟發展的質量和效益；三是可以加強城鎮基礎設施建設，有利于改善城鎮人居環境，促進宜居城市、美麗城鎮建設。

（二）強化政策保障，全面推進土地開發整治工作，深挖耕地潛力

一是出臺相關政策。為全力推進土地開發整治項目，提高鎮鄉街道和各村的積極性，該市單個項目的政策補助費得到了大幅提高。二是深挖開發潛力。在全市范圍內開展了資源潛力調查摸底，一方面東陽市自然資源和規劃局結合該市土地利用總體規劃、第二次土地利用現狀調查和鎮鄉街道實際，制定了“三張圖”戰略，即存量建設用地激活作戰圖、墾造耕地潛力分布圖、項目年度作戰圖。另一方面各鎮鄉街道對行政區域范圍內可開發整理、可復墾、可生態修復的地塊進行實地踏勘，找出合適的項目。三是因地制宜，謀劃東陽特色全域項目。因地制宜積極探索具有東陽特色的全域土地綜合整治項目，有針對性、有側重點地加以謀劃，力爭多出亮點、多樹典型。一方面，依托“四區四平臺”謀劃項目。項目謀劃圍繞重點建設區塊來開展，突出拓展建設用地這一重點。市級層面緊緊圍繞高鐵新城、經濟開發區、五一功能區、橫店電子產業園等市級平臺，統一謀劃一批整治項目。另一方面，鎮鄉街道層面分為非生態型與生態型，分類謀劃項目。非生態型鄉鎮緊緊圍繞工業功能區、小微園、創新綜合體、市級特色小鎮四個層次，謀劃全域項目。

（三）創新指標交易，建立占補平衡交易平臺，實現指標交易市場化

一是政府授權，建立平臺。由東陽市人民政府授權東陽市土地整理開發有限公司搭建市級非農建設占補平衡指標交易平臺，全市所有補充耕地指標統一納入非農占補平衡指標交易平臺管理。擬交易的補充耕地指標由東陽市土地整理開發有限公司申請，經該市土地開發整理中心審核，上報該市自然資源和規劃局批準同意后，由東陽市土地整理開發有限公司進行公開交易。二是確定交易價。指標的交易價必須在該范圍區間內：對所有非農建設項目在辦理招拍掛及供地之前均需收取非農建設占補平衡成本費，收費標準按耕地等級確定，10等水田35萬元/畝，每增加或減少1等加或減5萬元；10等旱地20萬元/畝，每增加或減少1等加或減5萬元；其他地類參照10等旱地標準收取。三是允許各類主體購買指標。補充耕地指標購買方包括各鎮鄉人民政府、各街道辦事處、高鐵新城、經濟開發區以及在東陽市行政區域內的單獨選址建設項目和其它建設項目的業主單位，各類主體可直接向東陽市土地整理開發有限公司提交申請，購買占補指標。