抗日戰爭時期人民軍隊取消和恢復政治委員和政治機關制度的歷史回顧

★ 胡 貢 熊杏林

政治委員和政治機關制度，是伴隨人民軍隊的誕生和成長壯大逐步建立完善起來的，是確保黨對軍隊絕對領導的根本政治工作制度。但在抗日戰爭時期，為與國民黨結成抗日民族統一戰線，中共中央為顯示最大的誠意在多方面進行了讓步，人民軍隊一度取消了政治委員和政治機關制度，在很大程度上給黨對軍隊的絕對領導和軍隊政治工作開展造成了不利影響。為糾正由此帶來的不良風氣和錯誤傾向，黨適時作出決定，及時恢復政治委員及政治機關原有制度，迅速扭轉了不利局面。回顧梳理這一歷史過程，對進一步理解認識人民軍隊政治委員和政治機關制度，更好地堅決貫徹黨指揮槍原則，有著積極意義。

一、取消政治委員和政治機關制度的緣起

西安事變和平解決后，國共兩黨開始商談第二次合作的具體事宜。其中，紅軍如何改編成為雙方談判關注的重點問題，而保障中共對紅軍的單一領導則是紅軍改編的關鍵。由于蔣介石企圖在改編中吃掉或削弱紅軍，剝奪黨對紅軍的領導和指揮權，提出了諸多極不合理的條件，使得改編工作極為曲折復雜。

1937年2月10日，中共中央發出《致國民黨三中全會電》，為“和平統一團結御侮”，第一次正式向國民黨公開提出“紅軍改名為國民革命軍，直接受南京中央政府和軍事委員會指導”。①中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第14 冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第38 頁。2月中旬到3月中旬，中共代表周恩來、秦邦憲、葉劍英同國民黨代表顧祝同、賀衷寒、張沖在西安進行談判。在紅軍改編問題上，中共方面宣布取消紅軍名義，改編為國民革命軍，服從國民政府軍事委員會之統一指揮，并在整編規模上一再作出讓步，提出愿將紅軍最精壯者編為3 個國防師，計6 旅12 團，每師1.5 萬人，在3 師之上設總指揮部；國民黨方面則最多允許編3 個師，每師9325 人，不設旅，9 個團，上面不設指揮部，只設政訓處，由南京政府向紅軍派遣各級軍政人員，并堅持紅軍改編后要絕對服從蔣介石的一切命令。①參見張立華、董寶訓：《八路軍史》，青島：青島出版社，2006年，第26 頁。按照國民黨提出的方案，紅軍改編為八路軍后應采用與國民黨軍隊相一致的單一首長制，取消政治委員制度，不設總司令部或總指揮部，改政治部為政訓處，改編后的紅軍政訓處主任等軍政要員，須由國民黨當局派人擔任，企圖控制和吞并改編后的紅軍，遭到中共中央的堅決反對。周恩來在3月10日給中共中央書記處并告彭德懷、任弼時、劉伯承、林育英的電報中，匯報了顧祝同、張沖、賀衷寒共同修改后的關于紅軍改編問題談判條文：（1）改編初步，高級人員由其自己推薦，呈請軍委會任命以后，待由中央派遣。（2）紅軍政訓人員調來訓練以后，中央派員參加。（3）副佐人員改編后，由中央逐漸派人充當。其意圖，就是要把紅軍和蘇區完全置于南京當局的直接控制之下。周恩來考慮在有些小節上讓步的同時，提出政訓人員到中央受訓練，即不能提中央派人參加，并在電報中鮮明指出：“上述爭執基本上仍是民主政治與紅軍獨立領導問題，不是與顧、賀可以解決得了的。”②參見中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第14 冊，第91 頁。對此，中共中央書記處在3月20日《關于同國民黨談判方針給周恩來的電報》中嚴正申明了談判立場：彼方（即國民黨）所提如，派遣副佐人員；取消政治工作人員……均須嚴拒申明無從接受。由于國共雙方無法達成一致，談判一度陷入僵局。

6月15日，周恩來到廬山，同蔣介石、宋子文、宋美齡、張沖等繼續談判。蔣介石提出：關于軍隊問題，待中共發表對外宣言后，南京政府發給3 個師的番號，并委任師長。3 個師仍照12 個團編制，人數可容4.5 萬人。3 個師以上設政治訓練處指揮之。毛澤東和朱德離開紅軍，出國留洋。南方各游擊隊由中共方面派人聯絡，經國民黨方面調查后，對部隊進行派遣，其領導人也須離開部隊。周恩來對蔣介石的無理提案予以駁斥，指出：現在是共產黨與國民黨商談合作抗日，而不是向國民黨投誠，讓國民黨收編。③張立華、董寶訓：《八路軍史》，第27 頁。

出于民族大義，為了推動談判進程，經過反復研究，中共中央在一些重要問題上再次作出讓步后，7月16日，中共代表周恩來、秦邦憲、林伯渠同國民黨代表蔣介石、邵力子、張沖在廬山繼續會談。蔣介石仍舊堅持紅軍改編后不設統一的指揮機關，3 個師的管理教育直屬西安行營，3 個師的參謀長由南京派遣，政訓處只管聯絡，無權指揮部隊。7月28日，中共方面提出：紅軍與蘇區必須全權由中共負責，紅軍改編為3 個師，4.5 萬人，3 師之上設總指揮部，朱德、彭德懷任正副總指揮，并設政治部，任弼時為主任，鄧小平為副主任，對此，中共絕不讓步。8月9日，周恩來、朱德、葉劍英應邀出席國民黨在南京召開的國防會議，會議期間繼續與蔣介石談判。在紅軍改編問題上，中共方面反對蔣介石委派政治部主任，堅決主張設立總指揮，由朱德、彭德懷任正副總指揮，并提出在此問題未解決前暫緩出兵。④張立華、董寶訓：《八路軍史》，第39 頁。由于國民黨不肯退讓，談判又無果而終。

八一三事變后，抗日戰爭形勢急轉直下，國民黨軍隊在正面戰場受到嚴重挫折，蔣介石迫切要求紅軍開赴抗日前線共同作戰，不得不同意中共中央關于紅軍改編的方案。8月22日，南京國民政府軍事委員會發布命令，將西北紅軍改編為國民革命軍第八路軍，并任命朱德、彭德懷為正副總指揮。25日，中共中央發布命令，將在陜甘寧邊區的中國工農紅軍主力改編為國民革命軍第八路軍；紅軍前敵總指揮部改為八路軍總指揮部，任命朱德為總指揮、彭德懷為副總指揮，葉劍英任參謀長，左權任副總參謀長，任弼時任政治部主任，鄧小平任政治部副主任。但由于受國民黨方面的干擾，取消了紅軍隊伍中各級政治委員，并按國民革命軍編制將八路軍下轄3 個師的政治部改為政訓處。

二、共產黨對取消政治委員和政治機關制度后的應對措施

在與國民黨結成抗日民族統一戰線的談判過程中，為了保證改編順利進行，就紅軍改編問題，特別是取消政治委員和政治機關制度后能始終保持黨對軍隊的絕對領導，共產黨在作了最大的讓步后，針對可能出現的問題，在思想和組織上，進行了系列準備。

1937年5月10日，秦邦憲在蘇區黨代表會議的報告中提出，在新形勢下黨對軍隊的領導，首先是“保障與鞏固部隊中的工農成分，共產黨的單一領導，保存與發揚紅軍固有之特長，特點及傳統”，要求“加強部隊中之有傳統的政治訓練教育，改變我們政治工作之內容、方法方式，以求適應于新的條件”。為此，“實行紅軍中的單一首長制，而以政治部主任作為政治的助手，在連隊中以連副擔任政治指導員的職責”；“在軍、師及獨立行動之單位組織軍政委員會”，“指導軍隊的全部政治和軍事工作，并向黨中央負責”。①中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第14 冊，第216 頁。

緊跟時局變化，中共中央發出《關于紅軍中黨及政治機關在新階段的組織的決定》，原則規定：“改編后的紅軍，為適應新的條件的變更，確定紅軍中實行單一首長制”；“同時為健全黨的組織，以集體的領導方式來代替政治委員制度，故在師以上及獨立行動之部隊則組織軍政委員會”；“為使黨內的工作與一般的政治工作分開，黨的工作與組織應有其獨立系統，故在團師以上則組織黨務委員會”，“各級黨務委員會應在各級政治機關中的組織部門的面目出現”；“改編后紅軍政治機關的組織，仍應在團師以上組織之，旅直屬部隊和營可設教導員，指導直屬部隊和營的政治教育及一般政治工作之責”。②中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第14 冊，第343～344 頁。

7月21日，中共中央書記處發出《關于目前形勢的指示》，提出紅軍立即改編為國民革命軍，準備向華北出動，執行對日直接作戰的神圣任務。7月22日至27日，中央軍委在陜西省三原縣云陽鎮工農紅軍前敵總指揮部召開紅軍高級干部會議，就紅軍改編以及改編中的政治工作等問題進行研究。22日，彭德懷在會上作了《紅軍改編的意義和今后的工作》的報告，明確指出“政治工作是紅軍的生命線”。他說：“保障共產黨的單一領導”，就必須“保障與加強政治工作傳統”，要求政治工作的首要任務是對部隊進行抗日民族統一戰線新政策的教育，保證黨對軍隊的單一領導。并明確規定“實行單一首長制后，軍隊中黨的組織如下：師以上組織軍政委員會，向黨中央及上級軍政委員會負責，領導軍隊中黨、政、軍全盤的工作”。③總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，北京：解放軍出版社，2002年，第5 頁。

其間，政治委員制度雖已取消，政治機關也改為政訓處，但中共中央一刻也未放松對政治工作的組織領導。為貫徹執行中共中央《關于紅軍中黨及政治機關在新階段的組織的決定》原則，8月1日，中共中央組織部發出《關于改編后黨及政治機關的組織的決定》，具體規定：“師以上及獨立行動之部隊，組織軍政委員會”，作為黨的秘密組織，“軍政委員會指導全部的軍事和政治及黨的工作，并向上級軍政委員會或中央負責，由該部之首長及其副者和政治部主任等五人組織之（其余二人由上級指定）。其名單和書記均由上級軍政委員會或中央指定與批準”。為了使軍隊中黨內的工作與一般的政治工作分開，“師團兩級及總部和師的直屬隊組織黨的委員會，完全經過自下而上的民主方式選出”，但規定“團一級無軍政委員會的組織”；“旅營兩級由軍政主要干部組織特別小組”；連隊建立黨的支部。并就政治機關專門作出規定：“改編以后的政治機關，仍為團師以上之組織。師以上設政治部，團設政治處”；“營設政治教導員，連隊設政治指導員”。④總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第13～15 頁。同日，紅軍總政治部作出《關于新階段的部隊政治工作的決定》，指出“在新的環境中千百倍加重了共產黨對紅軍的領導責任。應該健全與加強紅軍中黨的組織及其作用，黨的組織，應該成為部隊全部生活決定的骨干，成為一切政治工作的支持與依靠，而政治機關亦始終應保持其為黨的工作機關的特點”，強調要“健全政治工作制度”。①總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第16 頁。但需要指出的是，《關于改編后黨及政治機關的組織的決定》頒發不久，關于師、團設立政治部（處）的規定，由于國共兩黨在談判中，中共中央作了適當讓步而未能實施，即將政治部（處）改成政訓處。這表明，抗戰初期在政治委員和政治機關制度受到沖擊的情況下，中共中央采取設立軍政委員會的辦法，以集體領導的方式來代替政治委員制度，加強對政治工作的組織實施，從而在制度層面確保黨對軍隊的絕對領導。

三、恢復政治委員和政治機關原有制度

在取消政治委員和政治機關制度上的讓步，勢必會給黨對軍隊的絕對領導和軍隊自身建設帶來諸多不利影響，而且當時中共中央也已預測到可能引發的種種弊端。

彭德懷在《紅軍改編的意義和今后的工作》的報告中就強調要“開展反傾向的斗爭”，指出“在紅軍實際生活中右傾機會主義正在生長著，貪污，逃跑，忘掉階級，失掉立場，失去階級警覺性等，就是日益增長的右傾機會主義的表現；右傾機會主義傾向中最主要的一種是軍閥主義，在改編之后軍閥主義的生長機會更多；為了保證黨對軍隊的絕對領導和主張的實現，必須反對“左”傾的關門主義，同時對日益增長的右傾機會主義，特別是軍閥主義作斗爭”。②總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第9 頁。1937年8月1日，紅軍總政治部發布的《關于新階段的部隊政治工作的決定》也著重提醒：“必須估計到紅軍的改編，在某些制度上有了原則上的改變（如政治委員制度的取消，政治工作地位在組織形式上的降低，采用官階制度等）以及外來的影響，特別是軍閥部隊的影響的容易侵入，可以侵害這些光榮傳統。我們對于自己的基礎，應作足夠的估計，但防止這些外界的影響與敵人的破壞，并與部隊中一切足以妨害部隊傳統的保持的各種不良傾向，作不斷的頑強的斗爭，仍然是政治工作的重要責任。”③總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第17 頁。事實證明，這些對取消政治委員和政治機關制度危害的種種估計是完全正確的。1938年2月18日，任弼時在《關于八路軍情況向中央的報告》中就總結指出：“在政委取消后，政治工作干部情緒不高，政治機關較弱，戰時經驗不夠，因此發生貪污、腐化、浪費等不良現象。黨的工作削弱，個別支部一、二個月不開會，沒有黨內教育，軍閥主義仍然存在，對政治工作不尊重，打人罵人等仍然存在。軍事紀律松懈，管理不嚴。”④總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第112 頁。

八路軍開赴華北抗日前線后，由于實行單一首長制，部隊中很快出現了輕視黨和政治工作、建立個人系統、忽視群眾利益、侮辱戰士等現象。1937年9月，平型關戰斗結束后，八路軍總政治部組織部部長黃克誠在深入第115 師師部及所屬部隊檢查政治工作時發現：“部隊雖然改編時間不久，但作風卻起了很大變化。主要是由于部隊中取消了政治委員制度，政治工作顯著削弱，吃得開的是副官，軍閥習氣開始滋長蔓延。”⑤黃克誠：《黃克誠自述》，北京：人民出版社，1994年，第154 頁。一些基層干部甚至模仿起了國民黨軍官的作風，大講排場，短暫時間內，原有的紅軍傳統遭到侵蝕，黨的核心作用被嚴重削弱了。如此下去，部隊將面臨改變性質的危險。此事關乎黨對軍隊的絕對領導，他立即向總政治部主任任弼時匯報了這一情況，并受命起草了建議八路軍恢復政治部和政治委員制度的報告。10月19日，朱德、彭德懷、任弼時聯名致電中共中央，指出：“部隊改編，政治工作人員的公開地位降低職權，因而影響到政治工作人員積極性降低，政治工作已開始受到若干損失。而在各級指揮方面，仍有個別同志因改單一領導而不大接受他人意見，多數單一首長感到自己能力不夠，致使軍隊建設上也受到某些損失。對此現象，我們認為除教育干部反對地位觀念及輕視政治工作外，還需積極的從組織上得到適當的解決。”并就如何恢復政治委員和政治機關原有制度提出具體建議：“（一）團以上或獨立營執行黨代表制度，爭取黨代表名義的公開。黨代表的職權一般與過去政委相同，應是負責保證黨的路線上級命令之執行，領導政治工作和黨的工作，對黨及政治工作有最后決定權力。（二）估計到山地游擊戰爭任務和方式，部隊分開活動，旅應設政治處，負責全旅政治工作之領導。（三）各旅單獨行動時，可臨時派遣營黨代表，并由團政治處分配一部分工作人員，在營代表或教導員指揮之下，進行政治工作。（四）師政治處改為政治部，連仍為指導員。”①總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第56 頁。這一建議，立即引起了中共中央的高度重視。10月22日，毛澤東、張聞天迅速復電作出指示：“關于恢復政治委員及政治機關原有制度，我們完全同意，請即速令執行。惟黨代表名義不妥，仍應為政治委員。將來國民黨采用黨代表制時，我軍方可改為黨代表。”②總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第57 頁。10月24日，朱德、彭德懷、任弼時向八路軍各部轉發了中共中央決定：“（一）為加強黨在軍隊中的領導，保持黨、紅軍光榮傳統，及以此推動全國抗日軍隊之改進，特決定恢復軍隊中政治委員及政治機關原有制度，團以上、獨立營設立政治委員。（二）各師政訓處立即改為政治部，各團政訓處改為政治處，其職權和工作與過去政治處同，旅設政治處，由政委兼主任。”③總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第58 頁。經中共中央批準，前方軍委分會任命聶榮臻為第115 師政治委員（后由羅榮桓接任），關向應為第120 師政治委員，張浩為第129 師政治委員（后由鄧小平接任），蕭華、黃克誠、李井泉、王震、王維舟、王新亭分別任第343 旅、第344 旅、第358 旅、第359 旅、第385 旅、第386 旅政治委員。與此同時，各部隊撤銷了各級政訓處，原有的師旅政治部和團政治處得到恢復。11月12日，毛澤東在《上海太原失陷以后抗日戰爭的形勢和任務》報告中宣布：“因受國民黨干涉而取消的政治委員制度，因受國民黨干涉而改為政訓處的政治部的名稱，現在已經恢復了。”④中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第14 冊，第665 頁。這一制度的及時恢復，使得一度被削弱的八路軍政治工作得到加強和提高，有力地保障了中國共產黨對八路軍的絕對領導，對當時復雜局勢和險惡環境下的軍隊建設發揮了積極的推動作用。對此，譚政曾評價：“在抗戰初期，曾經一時遷就國民黨，取消了政治委員制度，降低了政治工作的地位，這是錯誤的。后來改正了，恢復了政治委員制度，提高了政治工作地位，這是很對的。政治工作在任何一部分革命軍隊中，都應有其適當的地位，都應適當地強調它的作用，否則這個部隊的工作就要受到損失。”⑤總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第7 冊，第438 頁。

抗戰初期人民軍隊取消政治委員和政治機關的時間雖然很短，但實踐充分證明，經過血與火考驗探索建立起的政治委員、政治機關制度，是人民軍隊不斷發展壯大和取得革命勝利的重要法寶。沒有它，就無法保證黨委對部隊實行統一的集體領導制度的落實，就無法保持部隊的優良傳統和作風，確保黨對軍隊的絕對領導更無從談起。這警示我們，不論什么時候，遇到任何挑戰，都必須始終堅持和完善這一制度，扎實做好軍隊政治工作，保持軍隊根本性質，維護軍隊高度集中統一，為筑牢軍魂提供堅實保障。