城市道路擁堵收費(fèi)的理論與實(shí)踐思考

■ 程昊（中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

城市道路是城市實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部人流與物流交通的載體，是城市功能運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件，也是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保障。我國城市道路建設(shè)與管理水平隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展而不斷提升，但隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市道路的擁堵問題也隨之而生。

近十多年來，我國汽車保有量長期保持10%以上的復(fù)合增長率，截至2019年6月，全國汽車保有量達(dá)2.5億輛，私家車達(dá)1.98億輛。而與此同時(shí)，城市道路的增長率不足5%。車路發(fā)展不平衡的矛盾導(dǎo)致城市道路交通擁堵的問題不同程度的出現(xiàn)在我國諸多城市中，直接影響了城市經(jīng)濟(jì)效率，同時(shí)還會(huì)帶來安全隱患、能源浪費(fèi)、環(huán)境污染等一系列負(fù)面效應(yīng)，制約城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，擁堵問題根源于城市道路作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性而帶來的過度使用。因此，針對(duì)擁堵收費(fèi)，從而提高道路使用成本，就能夠促使出行者調(diào)整其出行行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)調(diào)控需求和疏解擁堵的目的。

一、城市道路擁堵收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)

（一）城市道路的外部性

城市道路是一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，具有不充分的非競爭性和非排他性。在交通暢通的情況下，城市道路是具備非競爭性的，但當(dāng)車流量增大到一定程度時(shí)，道路上增加一輛車就會(huì)對(duì)其他車輛的行駛產(chǎn)生妨礙，城市道路的使用就顯示出一定的競爭性。道路資源在空間上是有限的，當(dāng)一輛機(jī)動(dòng)車在使用特定的一段道路資源時(shí)，就限制了其他車輛同時(shí)使用它所占據(jù)的空間，因而城市道路的非排他性也是不充分的。

同時(shí)，選擇不同出行方式的出行者，在城市道路資源的使用上還具有非均等性。很顯然，使用私家車的出行者相比選擇公共交通工具的出行者，使用了更多的道路資源。而私家車的數(shù)量的不斷增長正在加大這兩類出行者在城市道路資源使用上的不均等。

對(duì)于出行者來說，往往只根據(jù)個(gè)人的邊際出行成本來選擇道路需求，而不會(huì)考慮個(gè)人需求對(duì)其他出行者帶來的成本增加。只要出行者認(rèn)為到個(gè)人收益大于其感知到的個(gè)人成本，就會(huì)傾向于選擇駕駛私家車出行。于是，由于城市道路的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，就出現(xiàn)了邊際個(gè)人成本與邊際社會(huì)成本不對(duì)等的現(xiàn)象，導(dǎo)致對(duì)城市道路的過度使用，產(chǎn)生了負(fù)外部性。

（二）外部性問題的解決方案

根據(jù)上述分析，公共產(chǎn)品外部性的產(chǎn)生是由于邊際個(gè)人成本與邊際社會(huì)成本不對(duì)等造成的，因而解決外部性問題的思路就是使邊際個(gè)人成本等于邊際社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)將外部性問題內(nèi)部化。

20世紀(jì)初的經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出了著名的“庇古稅”，即稅收—津貼辦法，就是從邊際個(gè)人成本和邊際社會(huì)成本的角度來解決外部性的一種方案。庇古認(rèn)為，外部性問題的產(chǎn)生是市場失靈的體現(xiàn)，在這種情況下，單純依靠市場自動(dòng)調(diào)節(jié)不能消除外部性對(duì)經(jīng)濟(jì)效率與公平的負(fù)面影響，也不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。此時(shí)，就需要政府采取一定的經(jīng)濟(jì)政策來彌補(bǔ)市場不足，通過對(duì)不同的參與者實(shí)施適當(dāng)?shù)亩愂蘸徒蛸N的手段，分別實(shí)現(xiàn)限制和鼓勵(lì)的目標(biāo)，糾正邊際個(gè)人成本和邊際社會(huì)成本的偏離。

具體到城市道路交通擁堵問題上，這里出現(xiàn)負(fù)外部性主要是由于在一般情況下，使用私家車的出行者感知到的成本僅包括燃油、停車、車輛維修保養(yǎng)以及時(shí)間這些個(gè)人成本，而不考慮交通擁堵帶來的能源消耗、環(huán)境污染和安全隱患等社會(huì)成本，從而使得對(duì)道路的使用需求偏高，造成福利損失。解決這個(gè)問題的思路就是，一方面，通過直接向這一部分實(shí)施道路擁堵的出行者額外“征稅”，即征收交通擁堵費(fèi)用，把隱性的外部社會(huì)成本變成明確可感知的內(nèi)部個(gè)人成本，增加其個(gè)人邊際成本，降低道路使用需求；另一方面，對(duì)道路擁堵的受害方給予補(bǔ)貼，鼓勵(lì)其數(shù)量增加，最終調(diào)節(jié)道路交通的需求量與供給量達(dá)到平衡。

二、國外交通擁堵收費(fèi)實(shí)例

部分發(fā)達(dá)國家已經(jīng)實(shí)施了城市道路擁堵收費(fèi)政策，并取得了一定的緩解城市道路擁堵問題的成效。

（一）新加坡

新加坡是全世界第一個(gè)征收交通擁堵費(fèi)的國家。1998年，新加坡開始采用公路電子收費(fèi)系統(tǒng)（ERP），在早晚交通高峰時(shí)段，按照道路實(shí)時(shí)擁堵程度對(duì)通行車輛進(jìn)行收費(fèi)。政府在通往市中心的選定收費(fèi)道路上設(shè)置電子收費(fèi)閘門，系統(tǒng)根據(jù)時(shí)間、車流量以及車型的不同，通過閘門上的傳感器自動(dòng)從每一輛經(jīng)過的機(jī)動(dòng)車（巴士與應(yīng)急車輛除外）的預(yù)付電子卡上扣除相應(yīng)的費(fèi)用。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約在每次0.5至6新元之間，為了盡可能合理化收費(fèi)，ERP的計(jì)算公式還會(huì)每三個(gè)月進(jìn)行一次調(diào)整。

新加坡政府2014年的數(shù)據(jù)顯示，ERP投入使用后新加坡市中心的車流量減少了13%，高峰時(shí)段的平均車速提高20%，有效緩解了城市中心區(qū)的道路擁堵狀況。

值得一提的是，新加坡ERP系統(tǒng)的成效與其發(fā)達(dá)的公交體系是分不開的。近十年來，新加坡公共交通乘客數(shù)量連年增長，民眾對(duì)公交系統(tǒng)服務(wù)的滿意度高達(dá)91.8%。監(jiān)管部門會(huì)定期追蹤家庭公共支出與收入的平均比例，制定合理票價(jià)，并對(duì)低收入群體開展援助?？梢哉f，完善的公共交通系統(tǒng)和民眾出行方式的轉(zhuǎn)變是ERP可以有效發(fā)揮治堵作用的基礎(chǔ)。

（二）倫敦

倫敦的交通擁堵費(fèi)從2003年開始征收，每周一至周五的早7時(shí)至晚6時(shí)之間，在占倫敦全部城市面積的1.3%、涵蓋倫敦整個(gè)金融區(qū)和商業(yè)娛樂區(qū)的“中心區(qū)”（CentralLondon）內(nèi)征收“交通擁擠附加費(fèi)”，周末和公眾假期除外。倫敦交通閉路電視攝像機(jī)網(wǎng)絡(luò)會(huì)捕捉進(jìn)入收費(fèi)區(qū)的車輛牌照，費(fèi)用為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，最初每天5英鎊，2005年上漲為每天8英鎊，2011年上調(diào)到每天10英鎊，2014年再次上漲為每天11.5英鎊。車主須在當(dāng)天22時(shí)之前支付費(fèi)用，如未按時(shí)交費(fèi)，還會(huì)面臨按天累加的罰金。各類特殊優(yōu)待人群和公共車輛能享受免征待遇，住在收費(fèi)區(qū)里的居民享有的90%費(fèi)用減免。

征收交通擁堵費(fèi)給倫敦中心區(qū)的交通狀況帶來立竿見影的改善。政策執(zhí)行一年后，收費(fèi)區(qū)的交通擁堵水平降低了30%，交通流量下降了12%。交通流量中小汽車的比重由47%降低至35%，出租車與公交車比重則快速上升。這說明執(zhí)行交通擁堵收費(fèi)之后，大眾的出行方式也發(fā)生了調(diào)整。此外，收費(fèi)區(qū)域的交通安全情況和空氣質(zhì)量也都出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)。

法令規(guī)定倫敦交通擁堵費(fèi)應(yīng)用于公共再投資。從2003到2013年的十個(gè)財(cái)年，倫敦交通擁堵費(fèi)總收入達(dá)到26億英鎊，其中46%重新投入到交通系統(tǒng)建設(shè)中，對(duì)倫敦公共交通體系的發(fā)展產(chǎn)生了直接的助益。

三、實(shí)施擁堵收費(fèi)政策的幾個(gè)基本問題

國外的實(shí)踐表明，實(shí)施城市道路交通擁堵收費(fèi)政策能夠一定程度的緩解城市道路交通的擁堵問題，具有顯著的公共價(jià)值。從可實(shí)現(xiàn)性來看，當(dāng)前交通管理中車牌識(shí)別、GPS全球定位和便捷繳費(fèi)等技術(shù)已相當(dāng)成熟并得到廣泛應(yīng)用，建立擁堵收費(fèi)管理系統(tǒng)也不存在很高的技術(shù)門檻。

結(jié)合國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國存在較嚴(yán)重道路交通擁堵問題的城市可以嘗試實(shí)施擁堵收費(fèi)政策。實(shí)施過程中需要著重解決以下三個(gè)基本問題：

（一）劃定合理的收費(fèi)區(qū)域與收費(fèi)時(shí)段

城市道路擁堵收費(fèi)不是在所有擁堵的路段都采取收費(fèi)的措施，這樣做不僅會(huì)帶來巨大的行政成本，效果上也有可能導(dǎo)致城市中心的擁堵轉(zhuǎn)移到收費(fèi)區(qū)域周邊路段，形成新的擁堵點(diǎn)。國外已有的經(jīng)驗(yàn)都是選取交通擁堵最為嚴(yán)重的區(qū)域或路段來收費(fèi)，主要集中于城市中心的繁華商業(yè)區(qū)。

擁堵收費(fèi)的時(shí)段應(yīng)該根據(jù)各城市的具體交通狀況來合理確定。國外部分城市的政策將整個(gè)白天都作為收費(fèi)時(shí)段，但一般而言，我國城市道路擁堵的高峰主要出現(xiàn)在早晚上下班時(shí)段，高峰期之外路網(wǎng)壓力回落，針對(duì)高峰期收費(fèi)就能實(shí)現(xiàn)車輛出行時(shí)間的轉(zhuǎn)移。因此建議結(jié)合城市路網(wǎng)的詳細(xì)運(yùn)行特征，選取特定的早晚高峰時(shí)段進(jìn)行收費(fèi)。

（二）設(shè)計(jì)科學(xué)合理的收費(fèi)費(fèi)率

擁堵費(fèi)費(fèi)率過低或過高都起不到緩解交通擁堵的作用。費(fèi)率定得過低，無法真實(shí)反映擁堵的社會(huì)成本；費(fèi)率定得過高，又會(huì)大幅提高出行成本招致公眾的反對(duì)。同時(shí)，研究表明，當(dāng)擁堵費(fèi)的費(fèi)率在一定范圍內(nèi)時(shí)，隨著擁堵費(fèi)費(fèi)率的提高，擁堵的治理效果越好。但當(dāng)費(fèi)率達(dá)到一定值時(shí)，再提高費(fèi)率的治理效果將保持不變；而在擁堵區(qū)域內(nèi)再執(zhí)行細(xì)分區(qū)域的差別化費(fèi)率比在該區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一費(fèi)率的擁堵治理效果更好。因此，交通擁堵費(fèi)率的制定是一項(xiàng)科學(xué)決策，需要綜合考慮區(qū)域路況、居民收入、預(yù)期效果等各方面因素。

（三）合理分配費(fèi)用收入

擁堵費(fèi)收入的使用和再分配也是關(guān)系到整個(gè)政策實(shí)施效果甚至成敗的一個(gè)關(guān)鍵問題。相關(guān)調(diào)查顯示，支持擁堵收費(fèi)的人群最關(guān)心的問題就是擁堵收費(fèi)的款項(xiàng)用途。擁堵費(fèi)收入最合理的分配方式是體現(xiàn)“取之于民，用之于民”原則，將這部分收入重新投入城市交通體系中去，提升城市交通體系建設(shè)與管理水平，完善道路交通設(shè)施與服務(wù)，切實(shí)讓選擇付費(fèi)和選擇公共交通的出行者都享受到政策的紅利。實(shí)施過程中以法律法規(guī)的形式明確費(fèi)用的使用規(guī)則，通過監(jiān)督機(jī)制保障資金流向的公開透明。

（四）大力發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)

擁堵收費(fèi)政策的一個(gè)預(yù)期效果是鼓勵(lì)出行者選擇公共交通方式，降低私家車出行的比率，而完善的公共交通系統(tǒng)是擁堵收費(fèi)政策實(shí)施的基礎(chǔ)。這就要求政府加大對(duì)城市公共交通系統(tǒng)的重視程度和投入力度，從硬件、軟件上持續(xù)完善公共交通系統(tǒng)，提升公共交通服務(wù)水平，提高公共交通系統(tǒng)的便捷性、舒適性和安全性，吸引更多民眾主動(dòng)選擇公共交通作為出行方式。

總之，城市道路擁堵收費(fèi)針對(duì)交通需求，以收費(fèi)的形式將擁堵的外部性內(nèi)部化，引導(dǎo)交通需求在時(shí)間、空間和方式上發(fā)生變化，從而緩解道路擁堵狀況，優(yōu)化路網(wǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)，是我國城市交通管理的一種可選手段。