海綿城市PPP項目社會影響評價體系構建

邵秋虎 袁競峰 郭霽月 張磊 鄭傳軍

摘要：為了提高海綿城市建設項目的效率以及規避后期風險，更好吸引社會資本的投入，在現有研究的基礎上，從核心利益群體角度出發，結合海綿城市PPP項目的特征，從社會經濟、社會環境、自然與生態環境、項目與當地社會的相互適應性以及政府表現評價五個維度構建了海綿城市PPP項目的社會影響評價指標體系，并對海綿城市PPP項目社會影響評價指標進行了驗證。

關鍵詞：海綿城市;PPP;社會影響;評價指標

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）11-0021-28 收稿日期：2019-09-26

1引言

我國傳統城市建設模式的不足、雨水資源的回收利用和污水處理循環使用的意識薄弱，城市雨洪災害和水污染管理現在已經成為制約我國城市發展的關鍵問題之一。海綿城市理論的提出正是基于我國目前的城市水生態危機。海綿城市，強調的是城市在應對環境變化和自然災害方面應該具有良好的“彈性”，即通過在下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，然后在需要用水時將儲存的水排出并加以利用。2016年2月，國家發展改革委與住建部聯合發布的《城市適應氣候變化行動方案》中提出，希望到2020年，建成30個適應氣候變化的試點城市，其中主要措施就包括了推進海綿城市建設。

海綿城市建設投資巨大，對地方政府來說，PPP模式無疑是最好的選擇。目前，大多數試點城市已采用PPP模式進行海綿城市建設工作。海綿城市本身是一項規模大、范圍廣、影響深的基礎設施建設項目，其與PPP的結合無疑加深了這種社會影響的廣度與深度，因此構建海綿城市PPP項目的社會影響評價體系十分必要。目前我國缺乏有關海綿城市PPP項目社會影響評價指標體系的研究。本文在國內外關于工程項目社會影響評價研究的基礎上，結合海綿城市PPP項目的特征，從核心利益群體角度出發，建立了海綿城市PPP項目的社會影響評價指標體系。

2海綿城市PPP項目社會影響評價的內涵

2.1海綿城市PPP項目的特征分析

海綿城市建設工程量很大，相應地其建設投資巨大，大約為每平方公里1.6億元一1.8億元，每個城市的投資預算動輒數十億、數百億元。針對海綿城市所需的巨大資金缺口，必須考慮新的融資方式。2012年以來，政府提出了采取PPP、政府采購、財政補貼等方式，創新商業模式，吸引社會資本參與海綿城市項目的建設運營。

財政部政府與社會資本合作中心的全國PPP綜合信息平臺項目庫截至2016年8月31日共有海綿城市PPP項目68項，分布于21個省、自治區、直轄市。通過分析該項目庫，較為細致地梳理了海綿城市PPP項目的特征主要包括：①海綿城市PPP項目地域分布廣泛，運作方式存在差異;②從利益相關者角度來說，海綿城市PPP項目涉及利益群體眾多，包括政府部門、社會資本、項目社區、公眾市民和弱勢群體等;③海綿城市項目耗時長，建設完成后的運營過程仍需要投人大量人力物力;④BOT是海綿城市PPP項目建設中最主要的運作方式;⑤海綿城市作為環保類公益性項目，利潤空間不大，對社會資本缺乏一定的吸引力，政府付費的方式已然成為了海綿城市PPP項目中的主流回報機制;⑥政府在海綿城市PPP項目承擔發起責任，具有主導的作用。

2.2海綿城市PPP項目社會影響評價的概念

不同研究者對工程項目社會影響評價的定義有所不同，但都體現了以下幾點內涵：一是注重評價過程中的公眾參與。二是強調多層次分析，包括項目層次、區域層次、社會層次等。三是強調全方位、全過程的評價分析。PPP項目的社會影響評價主要圍繞政府部門、社會資本、公眾三個利益群體之間的關系展開。

海綿城市PPP項目的社會影響評價要結合其基礎設施建設的本質和PPP公私合營模式的特征，以社會公平和公眾參與為前提，綜合考慮項目對經濟發展的拉動、對生態環境的修復、對人文精神的傳承、對社會民生的改善等多方面影響，全面評價項目與當地社會的互適性以及當地公眾對項目的接受度，同時還需衡量政府部門與社會資本之間溝通合作的伙伴關系是否高效良好。因此，本文結合上述海綿城市PPP項目的特征將海綿城市PPP項目社會影響評價定義為：在工程項目的全生命周期內，從社會經濟、社會環境、自然生態環境等方面識別、監測和評價投資項目的各種社會影響，分析項目與當地社會的互適性，評價項目的社會接受度和項目可行性。

2.3海綿城市PPP項目社會影響評價的對象

不同利益群體根據其對項目影響力的大小可以分為核心利益群體與一般利益相關者，其中核心利益相關者指的是對項目影響較大，并且承擔的項目風險也大的相關利益群體，這類群體是重點分析的對象。在海綿城市運營過程中。主要參與主體是政府部門、社會資本、周邊社區居民、項目使用者（公眾市民），同時海綿城市PPP項目最終是以促進社會公平為建設目標，必須考慮項目對弱勢群體的影響。一般情況下，弱勢群體可分為兩類：生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。生理性弱勢群體主要指老人、兒童、殘疾人等;社會性弱勢群體主要指下崗失業者和貧困者等。還有學者提出了另一類弱勢群體——自然性弱勢群體，即那些處于比較惡劣的自然條件或由于突發性自然災害而導致的社會弱勢群體。在海綿城市中，自然性弱勢群體可以認為是不存在的，因此，本研究中的弱勢群體主要是指生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。本文將政府部門、社會資本、項目社區、公眾市民、弱勢群體定義為海綿城市PPP項目的核心利益群體。

3海綿城市PPP項目社會影響評價指標體系構建

3.1海綿城市PPP項目核心利益群體的訴求

前文已經界定了海綿城市PPP項目的核心利益群體主要包括政府部門、社會資本、項目社區、公眾市民以及弱勢群體5類，下面將對他們在海綿城市PPP項目中的利益訴求進行分析。PPP內在的三方主體關系對應“政府——市場——社會”構成的治理背景，以滿足核心利益群體訴求為導向的項目治理適應了PPP治理問題的需要。從上文PPP的特征可以發現PPP項目治理涉及政府治理、公司治理和項目的治理三個層次，具體關系見圖1。因此，基于項目治理視角對海綿城市PPP項目的透視可以讓我們深層次理解公共部門、私人部門和社會公眾的內在需求。公共部門與私人投資者的利益關注點不同，前者更關注宏觀利益，例如改善區域水環境、拉動地方經濟發展，后者則以其自身利益的實現為目標，較少關注項目的社會影響問題。海綿城市PPP項目有別于一般商業項目，政府既是監管者又是合作者，因此其需要健全的法律制度和相關行業的充分發育。對政府而言，是從統治到主導的變化;對社會各方而言，是從被動服從到主動參與的變化。項目治理的核心是項目所有權和治理主體。海綿城市PPP項目治理的主體涉及政府的內外部監管、外部專業市場的支持、社會公眾的關切和其他利益相關者（環保組織、社會媒體、弱勢群體）的關注。海綿城市PPP項目中的社區居民以及公眾市民的利益訴求是實現周邊生活環境條件的改善以及項目本身能夠與周邊的社會環境相適應。海綿城市PPP項目中的生理性弱勢群體對項目的需求體現在兩方面：安全和方便。對社會性弱勢群體而言，要注意海綿城市建設不會給其脆弱的生活造成額外的經濟負擔，同時盡可能為他們提供就業機會或經濟收入。