基于財政供給側改革的高校績效撥款制度探究

周瑜琛 劉國 胡軍勇

【摘 要】 隨著我國高等教育發展規模的不斷擴大，績效管理的理念受到愈來愈多的重視，績效撥款也越來越多地被強調、關注和討論，如何有效實施績效撥款無疑已經成為高等教育改革所面臨的一個重要實踐課題。文章以高校財政撥款供給側改革為背景，分析總結美國高等教育績效撥款的實踐經驗，探究其政策變遷及成功背后的深層次原因，希冀對我國高等教育績效撥款的實施提供借鑒。同時以浙江省普通本科高校績效撥款制度建設為研究對象，構建高校分類評價管理指標體系，從而實現加強財政資金使用效率、提高高等教育水平、培育高精尖人才、推進高水平科研產出成果、使財政資金更好地為社會服務的目標。

【關鍵詞】 財政供給側改革; 績效撥款; 高等教育

【中圖分類號】 F234 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）24-0142-05

引 言

高等教育承擔著培養高級專門人才、發展科學技術文化、促進社會主義現代化建設的重大任務。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中明確提出把提高質量作為教育改革發展的核心任務。政府要想發展好高等教育，重點是解決如何合理配置教育資源的問題，其中又以財政資金如何分配和有效管理最為關鍵。《國務院關于印發統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案的通知》（國發〔2015〕64號）第十五條指出：“強化績效，動態支持。通過不斷創新財政支持方式，突出績效導向作用，并形成相應約束機制。資金分配更多向辦學質量高，特別是學科水平、辦學特色等突出的高校傾斜，在公平競爭中體現扶優、扶特、扶強”。

如何變革財政支持高校的傳統預算撥款模式，改進資金分配和管理方式，在公正公平的前提下兼顧特色，充分發揮財政資金的使用效益，切實提高辦學質量和水平，幫助高校實現內涵式發展，是管理者面臨的一項重要課題。

一、高等教育績效撥款的內涵

績效撥款和傳統高等教育公共財政撥款方式不同，一方面，績效撥款強調“產出應當有獎賞，而不是投入”[1]，其遵循的宗旨和基本原理是資金應當流向績效顯著的機構，績效高的機構理應比績效低的機構獲得更多的收入，從而為績效高者提供競爭優勢，并激勵績效低者產出績效。另一方面，績效撥款是根據高校已取得的成績，而不是未來預期的成果撥款[2]。傳統撥款方式以信任為基礎，采用預先撥款的方式，根據各個高校未來預計的資金需求進行撥款，資金的具體使用情況缺少對應的外部監管。績效撥款把財政撥款與高校績效評價的結果直接關聯，對各高校的績效表現情況進行測評，并根據評價結果給予不同程度資金的撥款與支持，迫使并激勵高校切實提高教學質量和辦學水平，積極履行公共職責[3]。

績效撥款是一種競爭性撥款，作為將財政撥款和高校績效評價結果直接掛鉤的教育資源配置模式，其推行勢必改變我國目前對高等教育的質量把控多以評估為主，卻很少將評估結果的優劣和財政撥款的多少直接掛鉤的局面。績效撥款最大的特點是特別強調對所撥款項的問責，也就是要求政府對撥出款項的產出負責，高校對收到款項的使用效益負責。

二、高等教育實施績效撥款的現實需要

近年來，隨著宏觀經濟持續穩步增長，國家對高等教育的財政資金投入也不斷增加，生均財政撥款標準逐年提高。在內涵式發展的大背景下，高等教育的質量和水平、教育經費的使用效益等方面愈加受到社會各界特別是高等教育管理部門的重視和關注。當前我國高等教育經費來源主要有三方面：財政撥款、學校自籌和社會捐贈，其中財政撥款是高校資金來源的主要渠道。財政撥款先后經歷了“基數+增長”“綜合定額+專項補助”“基本支出預算+項目支出預算”三種模式的變革，目前多數地區采用的是第三種撥款模式。由于高校財政撥款的無償性和公有性，在現行預算撥款制度下，高校關注的重點往往在于招生人數的增加及隨之帶來的財政撥款額度的增加，很多高校為了獲得更多的財政撥款，只是盲目地擴大辦學規模而忽略了辦學質量的提升。這種只是根據高等教育經費投入導向進行撥款，而不是以高校的學科建設、科技成果、國內外影響力等產出成果導向進行撥款的模式，必然導致資金使用效率低下，造成了教育資源的浪費。

因此，必須加快推進高校財政撥款供給側改革的進程，建立以績效導向為核心，平衡供給與需求，突出規模與質量，將產出成果與績效直接掛鉤的經費分配機制，確保高校資金的有效供給和合法供給。高等教育財政供給側改革首先要保證公平，其次要兼顧效率。在上述背景下，高校績效撥款被認為是改革并完善現行高等教育財政預算撥款模式，推進財政供給側改革的一個突破口。績效撥款將撥款與績效相關聯，對高等教育的成本效益、激勵約束和正向引導具有先天的優勢。

三、高等教育績效撥款的研究現狀

CNKI中國知網檢索主題中包含“高等教育績效撥款”的文章顯示：2003—2017年共有文章87篇（見表1）。其中碩士論文9篇，博士論文3篇。

由表1可知，2015年后高校績效撥款成了國內學者研究的熱點問題。

張聰聰（2016）對河南省高等教育財政撥款模式改革進行了研究，并針對其實際情況，從系統性、科學性、合理性和可操作性出發，設計了一套包括人才培養、科學研究、社會影響力及其他個性類指標的評價體系。

張甫香（2017）從江蘇省高校績效撥款制度實施以來績效效果體現不明顯的原因入手，對高校人、物、土、才、果五大要素進行考察、剖析，篩選出可以量化且具有可比性的指標，用以替換財政正在使用的考核指標。

張蕾（2018）認為，在績效撥款中，如何進行績效評估是關鍵點和困難點，且問責機制的核心內容也在于績效指標的確立和績效信息的獲取。

雖然績效撥款制度在我國大多數地區高等教育財政撥款的實施過程中還沒有普及，但其發揮的激勵作用已逐漸獲得認可，部分地區的高校已經開始著手進行績效撥款的實踐。然而總體來說，我國高等教育財政績效撥款還處于起步階段，從理論基礎到實踐經驗都有待進一步研究[4]。

四、美國高等教育績效撥款模式借鑒

美國作為世界教育強國，早在20世紀70年代末就開始了對高等教育績效撥款的實踐。1979年的美國新公共管理理論盛行，伴隨著教育成本的不斷上升及財政資金日益緊縮等多種因素的綜合影響，美國各州紛紛推行高等教育績效撥款制度。在30多年的探索和實踐過程中，美國的績效撥款模式已經從當初的1.0版本（1979—2006年）發展到如今的2.0版本（2007年至今）。

績效撥款1.0模式實質上只是對傳統公式撥款的一次嘗試性修正，雖然收效并不明顯，但對高等教育財政撥款的變革則具有重大的意義，表明政府對高等教育財政撥款開始從關注高等教育的投入轉向重視高等教育的成果產出[5]。

績效撥款2.0模式是1.0模式的升級改良版，相較于1.0版本，2.0版本取得成功的關鍵在于更加重視政策設計上的科學性和務實性，具體表現在：在政策制定過程中，通過科學合理設置指標和權重將國家戰略、政府目標、宏觀調控、高校使命和特色進行統籌考慮，確保相關利益各方在最大程度上實現聯合規劃并統一，從而使績效撥款能夠被各方所接受;將績效撥款和傳統公式撥款相結合，把績效撥款作為基本撥款的一部分納入整體預算，并以立法的形式確保資金的持續穩定供給;根據高校的不同類型給公式賦權，逐步提高績效撥款經費占各州高等教育財政總經費中的比重，增強高等教育績效撥款政策的權威性和影響力，發揮更強的激勵作用;除了最終的結果，績效評價指標也注重對中間形態產出的階段性指標和進步的認可，通過獎勵在長期成就過程中的階段性進步來提高政策科學性。

績效撥款政策的實施在美國高等教育發展史上具有重要的意義，不僅在一定程度上合理分配了政府有限的教育資源，緩解了財政資金部分短缺的壓力，也有效地激勵了高校重視教學質量、關注科研產出成果、降低辦學成本，努力提高高等教育的辦學效益[6]。

五、浙江省高等教育績效撥款制度

（一）績效撥款制度實施進程

浙江省高校績效撥款制度的實施可以追溯到2007年，浙江省開始對其省屬高校采取部分資金績效撥款的方式，其后該制度不斷完善。2009年建立了績效撥款制度與本科教學業績考核管理辦法，2012年對相關考核指標進行了修改，重新確立了師資隊伍、教學資源、教學改革與建設、教學質量監控與管理、學生培養質量、社會各界評價、其他教學工作7個一級指標和23個二級指標。2016年浙江省教育廳印發了《浙江省普通本科高校分類評價管理改革辦法（試行）》（浙教高教〔2016〕107號），著力引導促進高校在不同領域、不同層次辦出特色、辦出一流。2018年浙江省教育廳辦公室發布了《關于征求〈普通本科高校分類評價管理指標體系（征求意見稿）〉意見的通知》，在深化高校財政撥款供給側改革，推進高等教育績效撥款制度建設方面又邁出了堅實的一步。

（二）績效撥款制度設計

1.高校類型的分類

真正實現高等教育績效撥款制度，首先要對高校進行合理分類。我國高校數量眾多，類型多樣。按照歸屬不同，分為部屬和省屬高校;按定位不同，分為研究型、教學研究型和教學型高校;按學位授予權不同，分為博士學位授權高校、碩士學位授權高校和僅授予學士學位的普通高校;按建設投入不同，分為985/211工程高校和非985/211工程高校。不同類型的高校，戰略發展的定位不同，人才培養的目標不同，經費收入和支出結構自然也不同。

浙江省目前采用的是根據學位授予層次及培養能力對高校進行分類的方法，將高校分為具有博士生培養能力院校（12所）、碩士生培養能力院校（9所）、本科生培養能力院校（17所）和獨立學院（19所）四種類型，將不再延用2016年提出的二維結構分類，即根據專業數量、學科門類來進行分類。

2.高校分類評價管理指標體系的構建

績效撥款的有效實施需要建立在一套較為完善的指標評價體系上。“如果產出結果不能得到很好的測評，或者評價指標無效，那么運用績效撥款去改善高等教育的目標就無從實現[7]。”高等教育績效評價體系是績效撥款政策的核心，直接體現了績效政策的目標價值，也是實施評價和計算撥款的重要依據。

由于高校在本質上是追求知識、探索發現和培育人才，因此政府對高校實施績效撥款政策時，要以是否有利于提高教育質量和產出學術生產力為根本出發點和落腳點，要追問是誰的效率[8]。高校的績效是復雜且難以衡量的，對高校績效的定義和到底該如何衡量往往存在較大爭議，很多撥款方案在設置評價指標時沒有充分考慮不同類型高校之間的差異性，評價指標缺乏區分，單一的績效評價指標必然與高校目標的模糊性、產出的不確定性等特點相沖突，勢必引起高校的抵制情緒。因此，如何構建一套合理的高校分類評價管理指標體系，引導促進高校在不同層次、不同領域辦出特色、辦出一流，成為探究的關鍵。

績效指標是績效撥款的重點與難點，也是各方博弈的關鍵點。如何平衡各方訴求，從而保證政策制定的合理性、完備性和可執行性，是擺在政策制定者面前的重要課題[9]。多元主義的參與機制、漸進式的政策制定、高等教育內外部利益相關者之間的溝通能夠在一定程度上減少政策目標的偏離及其負面影響。因此績效指標的選擇除了和國家的高等教育發展戰略緊密結合外，也要充分考慮不同類型高校運行的實際特點，遵從教育自身的邏輯[10]。政策制定者在對高校進行合理分類的基礎上，應對不同類別的高校采取不同的指標權重，通過對弱勢群體進行加分、加權，對績效撥款方案造成的傾斜予以調整。另外，在績效指標的權重上，還可以采取一個相對靈活的解決方案，那就是讓各個學校根據自身的情況，給自己賦予不同權重。

具體來說，績效指標的設計首先應當體現一定的價值取向，明確是注重效率、質量，或是公平。不同的價值取向必然導致不同的績效指標、不同的評價結果，進而影響到評價的科學性及政策的穩定性。其次在價值取向的引導下，合理設置相應的績效指標。比較完善的指標評價體系應當包含四種類型的指標：投入指標、過程指標、產出指標及結果指標。其中投入指標重點應關注投入資金的結構;過程指標注重資金的合理分配及使用;產出指標側重對資金使用效果的關注;結果指標則是開展績效評價的重要依據。另外績效指標必須有較強的實踐性或可行性，不僅包括指標設計及評價上的可行性，還包括政府財政預算上的可接受性、獲取各項指標所花費成本以及實施績效撥款占全部高等教育財政的比例[11]。