英國基本養老金上調機制改革及啟示

文／鄭春榮

英國的養老金體系是根據1942 年《貝弗里奇報告》建立起來的，后經多屆政府修改，形成了目前多支柱的養老金體系，其中最重要的部分是基本養老金（basic State Pension）。在工作期間繳納國民保險費達到最低年限的參保人，在達到養老金領取年齡后均可開始領取基本養老金。基本養老金的數額人人一致，與工作期間工資高低無關。

按照世界銀行的養老保障三支柱理論，英國的基本養老金屬于第一支柱養老金，特點是對繳費年限達到要求的養老金領取者實施均一給付，以保證基本生活需求為目標，養老金替代率較低。2018/2019 財年，全額的基本養老金為每周125.95 鎊，占同期英國平均工資的18.6%。

英國養老金計劃的基本理念是保基本、強激勵，保基本是指政府保障老年人的基本生活支出需求，強激勵是指政府鼓勵社會公眾通過市場方式以私人養老金解決更多的養老需求。換句話說，一方面政府只保溫飽水平，英國的養老金替代率低于經合組織（OECD）國家的平均水平；另一方面，政府以較低的支出水平實現了較高的養老保障覆蓋面，應保盡保。

上調機制的歷史沿革

首先需要指出的是，均一給付型養老金、收入掛鉤型養老金的上調機制原理有所不同。均一給付型養老金的上調是面向包括初次領取者在內的所有養老金領取者；而收入掛鉤型養老金的上調只影響已經領取養老金的老年人，初次領取養老金的老年人是按計發辦法領取的，不受上調機制影響。從這個角度來看，均一給付型養老金的上調機制對國家和參保人的影響更深。

在過去的40 年里，基本養老金的上調原則已多次變更：

——在1974 年以前，基本養老金的上調是不定期的。例如，1969 年11月，政府將養老金從每周4.5 鎊提高到5 鎊。此后，養老金一直保持不變，直到1971 年9 月，增加至6 鎊。

——從1974—1979 年，養老金上調幅度采用社會平均工資增長率與零售價格指數（RPI）兩者中的較大者。

——從1980—2000 年，撒切爾夫人上臺執政以后，把養老金上調幅度與RPI 掛鉤，以減輕政府財政負擔。其中，1980—1983 年，養老金上調幅度與RPI的預測值掛鉤；從1983 年起，養老金上調幅度與RPI的歷史值掛鉤。1992年，英國出臺《社會保障管理法案》，正式建立養老金法定調整機制。主要規則是，從1992 年起，基本養老金在每年4 月開始上調，上調幅度為上年度9 月份之前的12 個月RPI 指數。

——2001 年英國政府再次改革，基本養老金上調幅度是：RPI 與2.5%的更高者，即如果RPI 低于2.5%，養老金增幅就為2.5%；如果RPI 高于2.5%，養老金增幅就為RPI。

——2010 年，卡梅倫政府在當年6 月出臺緊急預算案，宣布從2011 年4 月開始，基本養老金的上調幅度是：社會平均工資增長率、消費者物價指數（CPI）以及2.5%三者中的最高者。英國政府把它稱為“三重保護”（triple lock）。

——2016 年4 月，英國政府實施了近一個世紀最大的養老金改革，將基本養老金計劃和國家第二養老金計劃（S2P）合為一體，形成單一養老金計劃，改革中三重保護制度得以保留。

實施效果與存在的爭議

2010 年“三重保護”機制出臺以來的實施效果。從1979 年起，基本養老金上調幅度與社會平均工資增長率不再掛鉤，只與RPI 掛鉤。由于RPI 通常低于社會平均工資增長率，基本養老金增幅相應低于社會平均工資增幅。雖然養老金每年都有所增加，但同社會平均工資增長率相比，它的相對貶值是非常明顯的，養老金替代率由1977 年的24.9%降至2010 年的16.3%。

根據英國財政部的預測（見下表），2012—2022 年共11 年，有3 年的CPI是最高的，有5 年的社會平均工資增長率是最高的，還有3 年的CPI 和社會平均工資增長率均低于2.5%，因此最后選擇2.5%作為上調幅度。由此可見“三重保護”機制使得養老金上調幅度超過了歷年CPI 和社會平均工資增長率。在2010 年新的養老金調整機制出臺以后，基本養老金扭轉持續相對貶值的勢頭，到2018 年，養老金替代率回升至18.50%，這是自20 世紀80 年代末以來的最高水平。

對“三重保護”機制的批評。對“三重保護”機制的批評主要是認為這一上調機制矯枉過正，其上調慷慨程度是發達國家所罕見的，將導致養老金增幅過快，超過了國家的財政負擔能力。2016年10 月，英國前就業和養老金大臣伊恩·鄧肯·史密斯表示，“三重保護”政策將導致代際差距日益增大，對退休人員的過度慷慨導致在職者的過度負擔。另有多位英國官員認為應取消2.5%的規定，轉而實行“雙重保障”。2018 年11 月，國際貨幣基金組織出版的英國國別報告也對英國的“三重保護”制度提出了批評。

英國財政研究所在2015 年提出了改革方案，認為養老金上調可以依照兩個原則：一是從長期角度，應保證養老金上漲幅度不低于CPI 和社會平均工資增長率；二是在實際操作中可以將養老金上調幅度與社會平均工資增長率掛鉤，如果某年社會平均工資增長率低于CPI，則改為按CPI 臨時上調養老金，等以后社會平均工資增長率提高了，再將臨時上調的養老金增幅去除，保證養老金增幅與社會平均工資增長率持平。

總的來講，目前“三重保護”機制的負面效應已經開始顯現，但英國尚未啟動新一輪改革。2017 年5 月，英國時任首相特蕾莎·梅在競選中提出，要取消飽受爭議的養老金“三重保護”計劃。特蕾莎·梅表示，此政策制定時退休者正處境堪憂，而如今年輕一代更需擔憂。養老金將繼續上漲，雖然取消了“三重保護”，但仍有“雙重保護”，養老金會隨社會平均工資和CPI 中較高者上調。不過特蕾莎·梅當選以后，又承諾不進行改革，“三重保護”機制將至少保留至本屆議會任期結束（2022 年）。

對我國的啟示

英國近幾十年面臨老齡化、經濟增長放緩、養老金負擔較重等挑戰，不斷進行養老金計劃的改革，其經驗教訓值得我國借鑒。

一是養老金上調機制設計與養老金類型有關。養老金的類型不同，上調機制的參照物也有所不同。通常，保基本的定額養老金目標是維持基本生活需要，其上調與CPI 掛鉤，即只要保證養老金的購買力不受物價上漲的侵蝕就行了；與繳費基數掛鉤的收入型養老金則更傾向與在職職工工資增長率掛鉤，其目標是維持與退休前大致相當的生活水平。

表 各年CPI、社會平均工資增長率與三重保護機制

在（保基本的）基本養老金上調機制方面，目前與CPI 掛鉤是主流。根據經合組織2007 年的統計，比利時、加拿大、法國、日本、墨西哥、波蘭、西班牙和英國采取了與CPI 掛鉤，只有盧森堡、荷蘭、挪威、冰島、愛爾蘭等國采取與工資增長率掛鉤，此外還有匈牙利、新西蘭等國則采取CPI 與工資增長率的組合掛鉤。

從這個角度來看，筆者認為，我國城鎮職工基本養老金中的基礎養老金、城鄉居民的基礎養老金（即統籌養老金）的上調機制可以考慮與CPI 掛鉤。

二是養老金上調的參照物必須具有科學性和代表性。養老金上調的參照物主要是物價指數與社會平均工資。為了使養老金上調幅度公平公正，勢必要求這些參照物在統計上具有科學性和廣泛的代表性。

RPI 是英國最古老的物價指數，雖然其概念深入人心，但并不科學，容易高估通貨膨脹率。與CPI 不同的是，RPI 包含對家庭所得稅以及與住房成本有關的費用測算，諸如抵押貸款利息、房屋保險、土地租金，以及其他成本（不動產代理費和財產轉讓費）等費用。RPI 漲幅高于CPI，往往是因為英國房地產價格上漲所致。由于英國基本養老金與RPI 掛鉤，導致部分年份養老金上調幅度過高。英國費了很長時間，才把參照物由RPI 改為CPI。

由此，筆者認為我國的CPI 在權重設計上、社會平均工資的統計范圍上也存在一定缺點，可能造成誤差，導致養老金調整幅度也出現偏差，需要進一步完善。

三是養老金上調機制的設計不能脫離經濟發展的歷史階段。首先，養老金上調機制應根據經濟發展的不同階段進行優化和調整。包括英國在內的許多國家，在經濟高速增長階段，都傾向于將上調機制與社會平均工資掛鉤，讓老年人與年輕人共享經濟發展成果；當經濟進入低速增長階段以后，養老金過快增長可能帶來繳費率過高，影響企業競爭力和社會就業率，因此養老金上調機制更可能與CPI 掛鉤。

其次，養老金上調機制的設計需要考慮國家的承受能力。如前所述，當前不少人認為英國基本養老金的上調機制過于慷慨，將給國家帶來較高的財政負擔，從長遠來看，不利于養老金的可持續性。此外，英國人領取養老金的年齡將在本世紀40 年代末期推遲至69 歲。屆時，英國將成為退休年齡最高的國家之一。英國在提高養老金待遇的同時，大幅度提高了養老金領取年齡，以實現養老基金收支平衡，但此舉遭到批評，原因是低收入者可能因預期壽命較低而難以享受到養老金。

四是養老金上調機制的改革要廣泛聽取意見，穩步推進。養老金上調機制的改革涉及所有的養老金領取者以及一些臨近退休人員的切身利益，因此改革方案需要廣泛征求意見，謹慎穩妥推進改革，或者由官員、專家、雇主與雇員代表組成改革委員會醞釀改革方案，以最大化凝聚社會共識，而且最好有一定的時間提前量，讓養老金領取者有時間調整養老規劃，否則容易影響社會安定。例如，2011 年為了降低財政支出，英國政府將公職人員養老金上調參照指數從RPI 變為CPI，結果導致大量公務員舉行了近30 年英國最大規模的罷工潮。據英國工會估算，2011 年6 月30 日約有75 萬人走上街頭，主要是英國全國教師工會、教師和講師協會的會員，也有其他工會組織的支持，如大學和學院工會以及公共與商業服務工會。罷工持續24 小時，英國數千所學校關閉，政府部門停止辦公，給社會生活帶來了嚴重影響。