建筑項目外部人員工傷問題探析

文／李立斌

A 建筑公司承包了一個工程項目，并與B 工程機械租賃有限公司簽訂了租賃合同，合同約定：A 公司租賃B公司固定塔架費用為每臺每月4 萬元，含2 個司機和2 個指揮，另外增加操作工的人工費用由A 公司負擔，塔吊日常維護費用由B 公司自行承擔。彭某系B 公司派遣至A 公司承建項目的塔吊機械的巡檢、維修、維護人員。A 公司以項目參保方式、非實名制參加了工傷保險（塔吊項目在總施工合同項目內），B 公司未為彭某參加工傷保險。2017 年6 月1 日，彭某在施工項目工地維修塔吊時摔落致重傷。A 公司于2017 年8 月28 日到社會保險行政部門為彭某申請工傷認定。

這是建筑施工中較為常見的一種用工和事故類型。建筑項目中的所有設備和人員并非都是建筑施工單位的，可能因為租賃、外包、轉包等形式而隸屬于其他用人單位。由此引發的工傷問題存在一定的爭議。

項目參保是否包含固定職工的工傷保險費

一種觀點認為，按項目參保的工傷保險費應當包含項目所涉及單位的全部固定職工的工傷保險費。按項目參保是以“項目工程總造價”乘以一定比率計算應繳納的工傷保險費。既然是總造價，當然包括固定職工、管理人員等人工費用。也因此，如果施工企業已對固定職工按用人單位參保，則可以從項目參保保費中核減出該部分職工的工傷保險費。如長沙市人社局《關于進一步完善建筑業工傷保險工作的通知》（長人社發[2018]4 號）就規定：“建設項目務工人員中已按用人單位參加工傷保險的，可在繳費前由參保單位向工傷保險經辦機構申請核減以建設項目為單位參保應繳納的工傷保險費。”

另一種觀點則認為，按項目參保的工傷保險費不包含項目所涉及單位的固定職工的工傷保險費。理由是：建筑施工企業按項目參保本身只針對“不能按用人單位參保、建筑項目使用的建筑業職工特別是農民工”，本身不應包含固定職工。按項目工程總造價為基數乘以一定比率，純粹只是一種計算“項目參保”保費的方法，不應理解為項目參保費用中包含固定職工的工傷保險費，故建設項目務工人員中已按用人單位參加工傷保險的，在按項目參保繳納工傷保險費時不能核減該部分費用。況且，根據歷年數據統計，建筑施工企業繳納的工傷保險費標準其實并不高，該行業繳納的工傷保險費少于其工傷保險待遇實際支出。考慮基金安全和“以支定收”的總原則，也不應核減。

筆者認為這兩種說法都有一定道理，主管部門應盡快通過修改法規、規章或出臺指導性意見予以明確，以便于基層工傷保險經辦機構執行。對于建筑施工企業參加工傷保險，在實踐中很多地方都是以總承包單位的名義按項目參保，且沒有為參保對象進行實名登記。申請工傷認定時，往往直接由總承包單位申請，勞動關系一律以總承包單位為用工單位。工傷保險行政部門也大都默許將該建筑項目所涉及的“所有工作人員”都納入“參保范圍”，一般不再對受傷害職工是否為“企業管理人員和相對固定的職工”進行審查和區分。但是這一處理方式產生了很多問題，例如，認定工傷后，不僅工傷保險基金要承擔給付責任，用人單位也要承擔相應的責任，將項目所有人員由總包單位作為用人單位申請工傷認定，導致總包單位需要承擔其他用人單位的法律責任。越來越多的總承包單位因為擔心申報工傷影響其公司資質，不愿為下面的承包或分包單位的受傷職工申請工傷，而承包或分包單位申請時，又因為工傷保險業務系統是以總承包單位的名義參保的且未實名，導致支付待遇困難。這些做法，損害了社保基金，混淆了勞動關系和用工主體責任，因申請主體不符引發的矛盾也越來越多，行政機關敗訴的法律風險越來越大，急需糾正規范。

以A公司為用工主體申請工傷認定應否受理

一種觀點認為應該受理。理由是：（1）A 公司已經以建設項目總工程造價為基數繳納了工傷保險費，其保障范圍應理解為已覆蓋了“全部”項目對應的“全部”相關工作人員，故彭某因“工”受傷申請工傷認定應受理。（2）建筑項目不必糾結勞動關系。建筑施工企業將工程業務層層轉包、分包的現象很普遍，其中不乏一些承包方系不具有用工主體資格的組織或自然人。而且，建筑項目用工方式靈活，人員流動頻繁，要確定務工人員的勞動關系歸屬比較困難。因此，如果建筑施工企業已按項目參保，就不必糾結受傷害職工到底是與總承包單位還是下面的專業承包單位或是勞務分包單位等存在勞動關系，都可直接由總承包單位申請工傷認定、承擔責任，這樣簡化了程序，簡單快捷，有利于保障勞動者的權益，化解社會矛盾，具有積極意義。

另一種觀點則認為不應該受理。理由是：（1）適格用工單位一旦與勞動者建立勞動關系，其就負有為勞動者繳納社會保險費的法定義務，也必然要承擔其職工因工受傷的工傷保險責任。這在《勞動合同法》《社會保險法》和《工傷保險條例》里都有明確規定。（2）建筑施工企業按項目參加工傷保險是一項旨在保護建筑業職工尤其是農民工的“特別政策”，其覆蓋的參保對象只是“不能按用人單位參保、建筑項目使用的建筑業職工特別是農民工”，不能隨意擴大，也不能免除施工企業應該為管理人員和相對固定工的職工參加社會保險的法定義務。（3）彭某是B 公司派遣至A 公司工作的人員，已經與B 公司簽訂了勞動合同，形成了相對固定的勞動關系，B 公司應該為其參加工傷保險，彭某不應該屬于A 公司按項目參保所覆蓋的承建項目“建筑業職工”。（4）《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》（人社部發[2014]103 號）規定：“施工人員發生工傷后，以勞動合同為基礎確認勞動關系。對未簽訂勞動合同的，由人力資源社會保障部門參照工資支付憑證或記錄、工作證、招工登記表、考勤記錄及其他勞動者證言等證據，確認事實勞動關系”“職工發生工傷事故，應當由其所在用人單位在30日內提出工傷認定申請，施工總承包單位應當密切配合并提供參保證明等相關材料”。（5）本案中，A 公司與B 公司簽訂的是租賃合同，均為獨立法律主體，應各自承擔法律責任。彭某是B 公司的固定職工，其不屬于A 公司按項目參保所覆蓋的承建項目“建筑業職工”。且不管是否已按項目參保，都應由實際的適格用工主體B 公司為彭某申請工傷認定，現A 公司為彭某申請工傷認定，系申請主體不符，應不予受理。

筆者贊同第二種觀點。在本案中，社會保險行政部門最終以A 公司不是彭某的用工主體為由作出了“不予受理決定”。A 公司不服此決定，向法院提起行政訴訟，法院駁回了A 公司的訴訟請求，維持了不予受理決定。A 公司未提出上訴，一審判決已經發生法律效力。

外部人員工傷待遇應由誰承擔

在按項目參加工傷保險的項目中工作的外部人員發生工傷，應否由項目參保的工傷保險基金支付，也存在不同觀點。一種觀點認為，應該由該工傷保險基金支付。主要理由是，A 公司已經以建設項目總工程造價為基數繳納了工傷保險費，其中包含塔吊業務，那么，“塔吊項目”范圍內的所有務工人員（含彭某）因“工”受傷理應由工傷保險基金支付相關待遇。另一種觀點則認為，不應該由工傷保險基金支付。因彭某是B 公司的固定職工，其不屬于A 公司按項目參保的對象范圍，B 公司才是彭某工傷保險責任主體，即使A 公司按項目參保的“項目工程總造價”包含塔吊業務，也不能因此認定彭某屬于“項目參保對象”，從而由工傷保險基金支付相關待遇。筆者傾向第二種觀點。此一問題和工傷的用人單位主體具有一致性。如果認定為A 公司的工傷，自然應當由項目參加的統籌基金以及A公司支付；如果認定為B 公司的工傷，則必須由B 公司參保的統籌基金以及B 公司支付。

雖然從現行制度來看，對于外部人員、建筑施工企業的固定人員不由項目參保的工傷保險基金支付，具有相當程度的合理性。但是，從制度構建本身來看，這一問題仍值得進一步探討。根據《工傷保險條例》和《部分行業企業工傷保險費繳納辦法》，按項目參加工傷保險是因為無法按照通常的工資總額方式參保而不得不實施的一項制度創新，對于解決廣大的建筑業農民工的工傷保障問題發揮了巨大的作用。但由于其參保方式與傳統參保方式存在交叉，在保護職工工傷保險權益的同時，如何合理界分用人單位的責任，如何區分各種法律關系以及其內部的權利義務，對于化解爭議，促進工傷保險制度的良性發展，具有重要意義，需要進一步予以研究。