非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題及其對策研究

一、非戶籍常住人口主要特征及其與基層群眾性自治組織關系

（一） 非戶籍常住人口的主要特征

非戶籍常住人口是指：因經商、工作等原因，離開常住戶口所在地，跨市、縣（市）異地長期居住的人員。受我國地區經濟發展不平衡的影響，在上海、深圳、北京、廣州等經濟發達城市，長期居住的非戶籍常住人口人數眾多。

非戶籍常住人口主要具有以下特征：

第一，在非戶籍常住人口的居住地域方面，呈現出東南沿海多、西北內陸少的人口流動趨勢。并且非戶籍常住人口主要集中在城市，尤其是集中居住在經濟發達的大型城市。

第二，在非戶籍常住人口的從事職業方面，呈現出以勞動密集型產業為主，且工資收入較低的態勢。非戶籍常住人口大多從事餐飲業、服務業、基礎建設行業、加工制造業等勞動密集型行業，工資收入處于常住城市中下等水平，人均可支配收入較低。

第三，在非戶籍常住人口的年齡結構方面，呈現出以青壯年男性為主的局勢，但青年女性呈現出增長趨勢。非戶籍常住人口年齡結構以16至45歲的青、中年為主體，性別結構以男性居多。但是，隨著我國社會主義市場經濟的深入發展和工資薪酬水平的提高，青年女性的就業積極性呈現出增長趨勢，導致非戶籍常住人口中青年女性的比重逐漸增加。

第四，在非戶籍常住人口的受教育水平方面，呈現出總體受教育水平較低的現狀。非戶籍常住人口總體受教育程度較低，接受高等教育程度低，但接受職業培訓程度較高。

第五，在非戶籍人口生活方面，呈現出以租房為主的居住方式。非戶籍常住人口總體上主要以租房為居住方式，從事基礎建設行業和加工制造業等的非戶籍常住人口居住在工地、工廠宿舍的情況較為普遍。“外來非戶籍常住人口的居住方式多樣……但以自己租房居住為主……他們不僅人均居住面積狹小，而且居住的房屋設施簡陋。”[1]

第六，在公共資源分配方面，呈現出弱勢地位。非戶籍常住人口在分配城市公共資源、使用城市公共機構、享受相關福利待遇等方面與戶籍常住人口存在一定程度的差異。突出表現在醫療、子女就學等方面。綜上所述，非戶籍常住人口在常住城市內普遍處于弱勢地位，但卻從事著維持城市正常運轉的基礎性工作，在城市生活中發揮著至關重要的作用。

非戶籍常住人口呈現出的特征是非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題產生的根源。因此，解決非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題的切入點，即解決非戶籍常住人口面臨的權利平等和保障問題。

（二）非戶籍人口脫離基層群眾性自治組織問題

“基層群眾自治制度強調由城鄉居民群眾根據國家法律自主管理居住地范圍內的公共事務，將群眾自治的范圍限定于特定的村和居民區，即與城鄉居民生活聯系十分密切的基層社區單位。”[2]但是，非戶籍常住人口卻大量集中在經濟發達的城市，在基層治理層面呈現出一個極其特殊的狀態。他們一方面為城市的繼續發展做出了自己的貢獻，并且在一定程度上也起到了推動當地經濟發展的積極作用。同時在一定程度上也增加了個人和家庭財富、實現了人生價值；另一方面，大量非戶籍常住人口的涌入增加了城市的環境人口承載負擔，加大了城市的治理難度。同時也在一定程度上增加了城市的就業壓力，此外也產生了一定的社會不穩定因素，對安定有序的社會秩序構成潛在威脅。

其中至關重要的是，非戶籍常住人口長期處于脫離基層群眾性自治組織的狀態。

首先，非戶籍常住人口由于長期在異地生活，因此也就自動脫離了戶籍所在地的基層群眾性自治組織。

其次，非戶籍常住人口雖然在現居住城市長期居住，但因其大多是以租住形式居住，且存在受主客觀因素影響，經常改變租住地址的可能性。因此，也就沒有及時納入居住地的基層群眾性自治組織范圍內。從而導致非戶籍常住人口呈現出既脫離了戶籍所在地的基層群眾性自治組織，又沒有加入居住地的基層群眾性自治組織的雙向脫離現象。

再次，青、中年非戶籍常住人口多在故鄉長大成人，幼年和學校時期較多受到家鄉文化熏陶，而客居他鄉的首要目的又是積攢個人和家庭財富。因此，這部分非戶籍常住人口很難真正融入到居住地的文化氛圍和社會環境。故而，這部分非戶籍常住人口缺乏及時加入居住地基層群眾性自治組織的積極性和主動性。也正是因此，居住地的基層群眾性自治組織很難將其及時接納和管理。

最后，受戶籍政策、就學政策、醫療政策等諸多地方性政策的壁壘限制，非戶籍常住人口同戶籍常住人口之間存在一定的政策惠及差異，這種差異不僅導致非戶籍常住人口長期處于弱勢地位，還會進一步致使戶籍常住人口與非戶籍常住人口之間產生隔閡。更有甚者，曾經出現過在互聯網上發布極端排斥外地務工人員、惡意抹黑非戶籍常住人口的性質等極其惡劣的地域歧視言論。受此種種壁壘性政策的影響和一些惡意制造隔閡言論的刺激，導致非戶籍常住人口對加入居住地的基層群眾性自治組織存在一定的心理排斥。

綜上所述，出現非戶籍常住人口長期脫離基層群眾性自治組織的現象，是有深刻且復雜的原因。在這些原因中既有基層群眾性自治組織缺乏深入聯系群眾的不足，也有城市社會環境的復雜，還存在非戶籍常住人口與戶籍常住人口之間的隔閡以及各自群體內部的心理認同差異。針對問題產生的復雜原因，我們更應該堅定認識：“探討非戶籍常住人口參與基層治理的機理與機制，分析參與過程中遇到的障礙與難題，可以在一定程度上提高非戶籍常住人口的地位，提高其社會認同度，優化其參與基層治理的路徑，從而促進社會的良性運行，為構建共建共享共治的社會治理結構再做貢獻。”[3]

總而言之，解決非戶籍常住人口直接面臨的現實問題，消除非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織現象，是一項既具有較大難度、較高挑戰性的理論性工作，又是一項有利于推動基層群眾性自治實踐朝向更深層面開展、推動基層民主政治建設繼續前進、促進社會和諧穩定的極具現實意義的工作。

二、解決問題的相關對策

（一）切實保障非戶籍常住人口權利

前文論述了非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織現象，總結得出非戶籍常住人口的六個基本特征，并分析了非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織現象的基本原因。總體而言，造成非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織現象的原因較為復雜，其中具體涉及壁壘性制度、基層群眾性自治組織、心理認同、社會環境等方面因素。將針對以上問題，下文進行處理矛盾、解決問題層面的論述。

解決問題的具體實踐策略如下：

首先，在地方制度層面，應當逐步減少并最終取消壁壘性制度限制。壁壘性制度具體是指帶有明顯的地方保護色彩、排外色彩、人口區別色彩等特征的地方性制度。例如，嚴格的戶籍制度、落戶制度、學區制度等。在此需要格外強調的是，在處理壁壘性制度問題時，必須要做出觀念層面的改變，一定要將區別化對立、排斥觀念轉變為均質化統一、協調觀念。例如，學區制度存在的根本因素在于教育資源分配不公，因此應當積極推動教育資源均質化，積極促進教育資源公平分配的實現。而不應該將教育資源過度集中，并作為帶動區域經濟發展的重要手段，更不應該將教育資源附加在房地產業之上，作為哄抬房地產價格的重要指標。人為集中教育資源、售賣教育資源是與我國社會主義制度以及社會主義核心價值觀明顯沖突的行為；學區制度是應當及時中止并積極推動廢除的壁壘性制度。正如羅朝猛、胡勁松在研究文章中所言：“從深層次來看，非戶籍常住人口子女的受教育問題反映了社會轉型時期二元經濟結構解體與二元社會結構、教育結構調整的滯后性之間的矛盾。”[4]

以學區制度為代表的壁壘性制度只是現行壁壘性制度的冰山一角，當前在我國地方層面存在的壁壘性制度已經造成我國城鄉之間、東西部之間發展差距難以縮小的嚴重現實性問題。如果仍在觀念層面上強調公共資源差異化、商品化，仍在制度層面上人為制造保護性、排他性的壁壘政策，那么必將進一步造成我國社會主義建設步入泥沼、全面深化改革難以切實推進以及必將進一步拉大城鄉之間、東西部之間的發展差距，并對我國社會環境構成潛在的不穩定因素。

因此，針對切實保障非戶籍常住人口權利的措施問題，本文認為其根本在于要將附加于房屋產權之上的公共福利，轉移到房屋實際居住人一側。簡而言之，即“租售同權”。主要原因如下：第一，“租售同權”符合交易邏輯，通過付給房租的形式獲得房屋的使用權，對于實際居住人而言也應當同時獲得相應的公共福利。第二，“租售同權”可以有效遏制“炒房現象”，實現“房屋是用來居住”的本質屬性。第三，“租售同權”有利于促進公共資源的合理分配，有利于保障非戶籍常住人口權利，促進社會平等。第四，“租售同權”可以在一定程度上緩解當前的房地產業相對供給不足現象，對于調控房地產價格具有一定的現實意義。

其次，基層群眾性自治組織方面。第一，仍需加強對基層群眾性自治組織工作人員的教育培訓，并著重針對服務性意識和具體的服務性工作方法進行培養和培訓。在日常工作方面要充分發揮職能行使的主動性、積極性，針對社區內非戶籍常住人口要主動聯系、主動開展相關工作，了解并解決社區內非戶籍常住人口面臨的生活問題，切實維護非戶籍常住人口的切身利益，促使其更進一步融入社區社會環境，真正成為社區的一份子，從而推動和諧社區創建工作的有序開展。第二，基層群眾性自治組織應當積極開展本區域內非戶籍常住人口的組織加入工作，切實保障區域內非戶籍常住人口與戶籍常住人口享有平等權利，并做到在具體工作層面的一視同仁。

再次，在心理認同方面。第一，非戶籍常住人口要做到入鄉隨俗，主動了解并學習當地民俗習慣、積極適應當地生活方式，盡早融入當地社會環境，為自身及家人在異地的長期居住和工作創造和諧穩定的生活環境，為自身及家人權利得到保障創造有利條件。第二，當地戶籍常住人口應當樹立包容開放的思想觀念，主動接納非戶籍常住人口，不侵犯非戶籍常住人口權利，并為其融入本地的社會環境和文化氛圍提供一定的必要幫助。

最后，在社會環境層面。應當順應改革開放四十年以來，包容開放的時代發展潮流，主動揚棄保守、排外、對立的落后觀念，積極樹立平等、和諧、統一的符合時代發展需要的新觀念，從而創建符合社會主義核心價值觀要求的文明、和諧、友善的社會環境，為切實保障非戶籍常住人口的權利、改善非戶籍常住人口的弱勢地位創造有利的社會環境條件。

綜上所述，解決非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題的根本在于切實保障非戶籍常住人口權利，而保障非戶籍常住人口權利的核心又在于保障公共資源分配的公平性。首先，當前我國的公共資源配置，表現出集中于經濟發達城市的配置不均現象。其次，受壁壘性政策的影響，我國的公共資源配置具體呈現出與房屋產權綁定的實際發展態勢。因此，當前的我國的公共資源配置存在進一步差異化的潛在發展趨勢。而這一潛在發展趨勢，又直接關系到非戶籍常住人口的權利保障問題。最終，圍繞公共資源的分配，諸多問題構成了一個充滿矛盾的閉環。針對此問題鏈的解決，本文認為其關鍵在于宏觀層面應加強國家的政策引導，從制度層面確保公共資源的公平分配。微觀層面應積極推廣實施“租售同權”，與此同時針對長期空置的房屋征收房產空置稅，促進房屋出租行業的規范化發展，緩解房地產業相對供給不足現象。確保公共資源分配的公平性是保障非戶籍常住人口權利的核心，而保障非戶籍常住人口權利又是解決非戶籍常住人口脫離基層群眾性組織問題的根本；這也正是本文針對問題提出的具體實踐策略的邏輯基礎。

（二） 完善基層民主參與平臺，營造基層民主自治氛圍

基層群眾性自治實踐的主體是人民群眾，人民群眾依照基層群眾自治制度以及相關法律法規，進行基層群眾性自治實踐的唯一合法渠道是基層群眾性自治組織。因此，對于基層群眾性自治實踐的深入開展和切實保障非戶籍常住人口權利，基層群眾性自治組織建設的重要性不言而喻。而在基層群眾性自治組織建設的過程中，民主參與平臺的完善和民主氛圍的營造則是創建開明的民主環境的關鍵因素，也是推動基層群眾性自治實踐發展的不可或缺的社會環境基礎，更是切實解決非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題的重要策略。

1.完善基層民主參與平臺的具體實踐策略如下：

首先，在制度建設層面，應當制定民主參與的具體辦法。規定民主參與的具體內容，明確民主參與的具體范圍，保障非戶籍常住人口的相關權利，并保障民主參與渠道的暢通。

其次，在組織層面，基層群眾性自治組織應當結合當地發展狀況，在法律和制度的框架內，構建切實可行的民主參與平臺，并根據當地實際發展狀況需要，及時完善平臺架構、創新平臺發展模式。例如，成立社區議事廳、舉辦社區居民茶話會等民主建言獻策平臺和居民交流平臺，以增進戶籍人口和非戶籍常住人口之間的關系，同時增進基層群眾性自治組織與人民群眾之間的聯系。

再次，在平臺實際運行方面，應當實施科學的管理方式、以服務性為基本的工作方針，并切實保障人民群眾的主體地位和建言獻策的準確傳達，尤其是切實保障非戶籍常住人口享有和戶籍人口同等的權利。并且在民主參與平臺內部建立反饋完善機制，為及時發現并處理平臺運行中的產生的問題以及指明平臺完善的發展方向，提供科學有效的內部機制保障。

最后，應當著重突出平臺的“橋梁作用”，充分發揮主動聯系人民群眾、接受人民群眾意見和建議、及時處理現實問題的民主參與平臺價值，并促進非戶籍常住人口和戶籍人口之間的平等交流，為創建和諧穩定的基層社會環境做出實際貢獻。

2.營造基層民主自治氛圍的具體實踐策略如下：

首先，在理論層面，要深入貫徹黨對基層民主政治建設的政策方針，并運用科學的調查方法進行深入的實地調研，結合實際社會狀況形成具有實際指導作用的制度化理論。

其次，在具體實施層面，應該結合當地文化特色、民俗特色以及當地人民群眾的生產生活習慣，積極開展符合當地社會文化環境的民主建設活動，從而使民主自治氛圍融入當地的社會文化環境，便于被當地的人民群眾接受，進一步保障營造民主自治氛圍的現實價值得以實現。

再次，在民主自治氛圍的維護方面，要嚴格依照相關法律規定和制度要求開展工作，充分發揮人民群眾的主體性作用，充分發揮內、外部相關組織的監督作用，對于破壞民主自治環境的個人和組織依法做出相應的處理，并對基層群眾性自治組織的工作人員進行相關工作的教育培訓。

最后，在民主自治氛圍的營造和維護過程中，要始終堅持黨的領導，堅持貫徹執行黨的相關政策方針；并以相關法律和制度為準繩，嚴格依法開展營造和維護基層民主自治氛圍的相關工作。從而為基層群眾性自治實踐的深入開展，以及切實解決非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題、切實保障非戶籍常住人口權利，創建良好的社會主義基層民主自治環境。

綜上所述，創建良好的社會主義基層民主自治環境主要涉及完善基層民主參與平臺和營造基層民主自治氛圍兩個方面。這兩個方面又涉及到制度與理論建設層面、組織層面、具體實施層面等具體層面，同時還涉及到具體實踐時應當特別注意的方面等內容，尤其是切實保障非戶籍常住人口權利方面的內容。通過，在這兩個大方面以及具體的不同層面上，充分開展基層民主環境創建工作，為基層群眾性自治實踐的深入發展、以及非戶籍常住人口權利的保障和非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題的有效解決，創造有利的社會環境條件。