試論鄉村振興戰略中村級集體經濟的功能與定位

一、引言

當前，脫貧攻堅戰正處于持續深入的攻堅決勝期，鄉村振興也進入到了“三年取得重大進展”的固基強根時期。脫貧攻堅成效能否持續穩固，鄉村振興戰略能否打好開局之戰，村級集體經濟將在其中起到基礎性作用。

“三農”問題是我國經濟社會發展的根本問題，村級集體經濟的發展對“三農”建設意義重大。2015年10月19日，財政部印發《扶持村級集體經濟發展試點的指導意見》中就明確指出：“農村集體經濟是社會主義公有制經濟在農村的重要體現，是我國農村的基本經濟形態。”在由脫貧攻堅向鄉村振興過渡轉化的關鍵時期，村級集體經濟的發展壯大關系著農業現代化發展、農民共同富裕及美麗鄉村建設等任務目標能否順利推進，也直接影響著小康社會全面建成的質量和“兩個一百年”奮斗目標的如期順利實現。

然而目前村級集體經濟依然是“三農”工作中的薄弱環節。在基層實踐中，主體責任不清、發展方向不明、效用發揮不實等問題長期困擾著村級集體經濟的發展壯大。要實現脫貧攻堅與鄉村振興戰略的有機銜接，為鄉村振興戰略的順利推進奠定物質基礎和組織環境，就必須在鄉村振興戰略中明確村級集體經濟的功能，找準村級集體經濟的定位，將村級集體經濟的發展貫穿于“三農”工作的始終。

二、村級集體經濟在鄉村振興戰略中的應有功能

“三農”工作正處脫貧攻堅和鄉村振興兩大戰略相銜接的關鍵時期，脫貧攻堅任務目標能否如期達成，鄉村振興戰略能否有序推進，村級集體經濟在其中發揮著助推器和晴雨表的作用，也決定著“兩個一百年”奮斗目標的“兩個階段”戰略安排在我國農村地區的順利實現與否。作為貧困村退出的評估指標之一，①參見《云南省貧困退出考核實施細則》 （云廳字〔2016〕 11號，2016年11月3日）。2019年4月30日發布的《云南省貧困退出標準和脫貧成果鞏固要求指標說明》 （云開組〔2019〕 6號） 中已不再將“行政村集體經濟收入達5萬元以上”作為貧困村退出標準。村級集體經濟在脫貧攻堅中取得了長足發展，但在鄉村振興戰略中村級集體經濟應如何實現可持續發展，村級集體經濟在助力鄉村振興戰略持續深化過程中應如何發揮效用，目前尚缺乏足夠的認知和必要的討論。

（一） 強組織，聚人心

實施鄉村振興戰略是黨和國家的重大決策部署，堅持黨的領導地位則是實施鄉村振興戰略的必然前提。鄉村振興戰略的全面實施需要發揮基層黨組織的政治優勢、組織優勢，而村級集體經濟的發展既為基層黨組織的建設提供了激勵機制，也成為基層黨組織凝聚群眾力量、集中群眾智慧的重要紐帶。

1.發展村級集體經濟的組織保障需求倒逼基層黨建工作不斷加強。

在貧困村退出指標中對村級集體經濟發展成效的硬性要求極大地激發了農村治理主體參與推動村級集體經濟發展的積極性，同時也逐漸暴露出村組干部對市場供需矛盾判斷不清、大學生村官和駐村扶貧工作隊員對基本農事知識缺乏必要了解等問題和情況。鄉村振興戰略的全面推進對村級集體經濟提出了更高的隊伍配備要求，大力發掘和培養懂經濟、善經營、能力強的人才，打造高素質、勇擔當的農村黨員干部隊伍是促進村級集體經濟可持續發展的必要人才保障和智力來源。

基層黨組織承擔著以村級集體經濟產業興旺引領鄉村全面振興的主體責任。現階段村級集體經濟發展的項目選擇及資金主要依靠政府支持，也間接導致村級集體經濟發展內生動力普遍不足，扶持效果不佳。在村級集體經濟發展新路徑的拓展上，無論是統籌規劃、聯合發展，還是因地制宜走特色化的產業發展路線，基層黨組織都要主動整合資源，發揮好扶持資金的助推器作用。同時積極拓展產業發展渠道，構建長效化市場機制，實現村級集體經濟高標準、高質量發展。

2.以發展村級集體經濟為抓手凝聚群眾形成積極生產、主動發展的合力。

村級集體經濟組織是集體經濟形態在農村最為主要的表現形式。“集體”屬性也使得村級集體經濟成為基層黨組織與群眾、群眾與群眾之間最為直接的利益連接點，在各利益主體之間搭建起互惠互利、共促共成的橋梁。

改革開放以來，家庭承包經營制度使農民獲得了資源性資產及生產經營的自主權，但也極大程度地收縮了基層黨組織與群眾之間的利益聯結渠道。精準扶貧的開展也僅對建檔立卡貧困戶及個別業態農戶實現了農村利益聯結體系的覆蓋，導致普通農戶對利益聯結體系認知不足、認同缺失，致使農民集體意識淡薄，在農業生產和產業發展中呈現出“散打”形態。同時也導致基層黨組織領導力、凝聚力無法充分發揮，給基層治理帶來困境。

農村基層黨組織是鄉村振興戰略在基層具體實施的領導核心，大力發展村級集體經濟則是調動農村群眾積極主動融入鄉村振興戰略的主要途徑。因此要將“發展村級集體經濟”納入基層黨組織工作的主要內容，全面推行“黨組織+專業合作社+致富帶頭人+農戶”發展模式，充分發揮市場經濟作用的同時把握好黨在村級集體經濟發展中的絕對領導地位，將受益面覆蓋至群眾，使群眾自覺凝聚在黨的旗幟下，自愿信服于基層黨組織的領導與治理，讓基層黨組織更有凝聚力，基層治理更有底氣。

（二） 促發展，共富裕

從全面小康到共同富裕是我國“三農”工作由脫貧攻堅向鄉村振興轉化、拓展的內在邏輯，村級集體經濟的健康發展則關系著兩大戰略能否有機銜接。脫貧攻堅中，村級集體經濟所發揮的“造血”功能為貧困農戶產業發展作了先行探索；進入鄉村振興階段，村級集體經濟進一步擔負起了整合農村閑荒資源、吸引人才回流、引領農業產業化發展的現實作用，是實現農村產業綜合發展、農民共同富裕的重要手段。

1.村級集體經濟的發展需以生產資料的集體所有為前提。

村級集體經濟組織在整合閑置的農業資源并統一經營運作外，更需要在集體性資產擴充和產權明晰上進行進一步的探索。現實表明，村級集體經濟發展的薄弱往往與集體性資產的匱乏及資產的不良率高、利用率低、增值空間小等因素直接相關，甚至存在產權不清晰、歷史遺留爭議等等問題。

為此需要進一步開展資產產權確權，為村級集體經濟家底上“戶口薄”，確好權、保好值，確定組織法人、組織形式、明確職責，防止被內部少數人控制和外部資本侵占集體資產。進而在摸清家底的情況下拓寬思路，整合、盤活資源，因地制宜，創新發展，真正實現資產增殖。

2.村級集體經濟是實現農民共同富裕的基礎。

村級集體經濟應發揮引領農業產業轉型升級、帶領農戶增收致富、提高抵御風險能力的功能。習近平同志在《擺脫貧困》一書中就已指出：“集體經濟是農民共同致富的根基，是農民走共同富裕道路的物質保障。”[1]實踐證明，依靠農村集體經濟建立興旺發達的農村產業，是實現農民共同富裕的有效方式和組織形式。

要構建農業現代化體系、實現產業化發展道路，依靠目前的單打獨斗，小農分散經營是行不通的。為此要以發展村級集體經濟為抓手，發揮好集體的力量，聚集體之智慧，整合資源來推動農業產業的特色化轉型升級，來適應市場需求和變化，提高抵抗風險的能力。

3.集體收益由集體共享是發展村級集體經濟的根本目的。

鄉村振興戰略以農民生活富裕為目標，發展村級集體經濟就要始終將確保群眾能共享發展成果作為初衷及使命。既要積極探索新的農村集體經濟形式和運行機制，推進村級集體經濟組織股份制改革，將資源變成資產、農民變成股東，激活村級集體經濟發展動力。也要建立集體收益合理的分配機制，提取其中一定比例收入用于撥付股份制合作社股民的分紅，使群眾真正分享到村級集體經濟發展的實惠。更要引導群眾積極參與到集體經濟發展之中，嚴格按照“四議兩公開”議事程序，充分尊重民眾意愿，讓他們意識到發展集體經濟是自己的事，實現從“要我發展”到“我要發展”的思想轉變，實現集體和群眾利益雙贏。

（三） 增服務，助公益

十八大以來，隨著黨和國家對農村基礎設施及公益事業建設力度的不斷增強，農民群眾的生產生活水平顯著提高，他們對公共服務的需求和期望值也在持續增長。為滿足農村群眾日益增長的美好生活需求，村級集體經濟應不斷豐富其“公益”內涵、最大程度實現“共享”，為村級集體經濟組織服務功能的發揮提供必要物質來源。要體現村級集體經濟的公共服務功能和公益性質，需要村級集體經濟組織主動承擔起社會責任，將一部分收益所得用于農村公益性支出，具體可從三個方面著手：

1.在基礎設施、公益項目建設中補短板、填盲區。

村級集體經濟的有效發展不僅以收益為指標，更體現在收益的惠民作用發揮上。村級集體經濟盈利如何分配才能惠及全體村民，最有效、最直觀的方式便是基礎設施建設的投入。實際操作中，基礎設施建設需要大量資金，而國家和地方各級財政承擔了農村建設的大部分資金。但公共財政主導的農村建設往往把控大方向而輕視小細節，追求整體性而忽略地方需求，導致農村基礎設施建設細節、公共服務末端及農民個性化需求長期處于“真空”，各級財政無暇顧及，村集體又無力承擔，結果便是基礎設施一經建成便無人管護，農民群眾也難以充分享受公共政策帶來的福利。

村級集體經濟收益則可以為農村建設的遺漏環節和農村群眾個性化需求提供必要的資金支持，以群眾看得見的手段取得群眾用得著的成果，不斷改善農村群眾生產生活條件，才能為農村的發展創造“硬”條件。

2.獎勵優秀、表彰先進。

實現村級集體經濟帶動作用的有效方式是建立激勵機制。要注重培養有想法、有能力的致富帶頭人，主動納入村級集體經濟組織隊伍或者作為村級集體經濟利益聯結機制的主體，起到有效示范引領作用。同時給與村級集體經濟管理主體一定的獎勵，激發村干部事創業熱情，調動積極性。為了更好體現村級集體經濟公共服務功能和公益性質，收益部分還可以用于幫扶特殊困難群眾，對促進鄉村治理、鄉風文明的群眾給與表彰及獎勵，如組織“衛生家庭”、“致富能手”、“新風示范戶”等評比活動，開展豐富多彩的農村精神文明創建和道德實踐活動，促進鄉風文明進步。

3.提高村民的公共事務參與度，樹立主人翁意識。

公共財政是目前村級集體經濟發展的主要動力來源，但鄉村振興戰略的深入推進需要村級集體經濟迸發出更為強大的內生力量。村級集體經濟本質是一種由群眾親身參與和發展的經濟，要實現村級集體經濟的自主有效發展，就需要農民群眾樹立起發展村級集體經濟的主人翁意識，成為村級集體經濟存在和發展最強大的推動者。

只有通過強化宣傳教育，促使群眾樹立“自己的錢自己掙，自己的事自己辦”意識，才能吸引群眾主動投身村級集體發展的大潮中，共同奮斗、共享紅利。同時也要激發農民群眾的公共事務參與度，抑制“等靠要”思想的發酵，最終達到全民參與村級集體經濟建設的盛況，共同描繪現代版的“富春山居圖”。

三、鄉村振興戰略中的村級集體經濟定位

村級集體經濟的發展壯大是解決當前我國農村中普遍存在產業發展能量缺失、農民致富動力不足、基層自治力量薄弱等現實問題的關鍵手段，也是鄉村振興戰略能否順利、有序實施的組織保障。明確村級集體經濟在鄉村振興戰略中的定位，能夠以村級集體經濟發展帶動鄉村振興戰略方針的具體落實，在解決當前我國“三農”普遍問題的同時，為促進農村現代化發展、實現農民共同富裕、建設和諧美麗鄉村中發揮主導作用。

（一） 為農業“再集體化”作探索

推進農業“再集體化”，讓分散的土地回歸集體，產業路徑選擇緊扣市場需求，集中農村有限勞動力開展規模化、集約化生產，是解決當前我國農村面臨的“空殼化”問題，走出農業產業特色化轉型困境，促進農業現代化發展的重要途徑。堅持和發展村級集體經濟關系著我國農業的“再集體化”在新時代能否取得新的進展。

1.村級集體經濟組織是整合、利用農村分散閑置土地的中心力量。

隨著工業化、城鎮化發展，農村中大量人口逐漸擺脫生計上對農業的依賴，以外出務工的形式參與到工業化和城鎮化的進程之中。勞動力的大量外流導致耕地荒置現象逐漸增多，而推行家庭聯產承包責任制時秉持的公平原則又讓農戶荒置土地呈碎片化分布，這一現象在山區農村尤為突出。

留守農戶缺少對荒置耕地再利用能力，權屬不同、分布零散的小塊荒地也較難吸引外來經濟組織和個人流轉經營。對此，村級集體經濟組織便可利用熟知鄉鄰的優勢，溝通耕地拋荒的農戶，組織正從事農業生產的家庭，將小塊分散土地集中連片經營，有效提高耕地資源的配置效率。

2.村級集體經濟是實現農業產業特色化發展的關鍵因素。

農村交通條件及信息可達性滯后、農戶文化水平普遍偏低，使農業經營個體缺乏必要的市場供求感知能力，而以家庭為單位進行的小規模生產也缺乏足夠的抵御風險能力。幾種因素共同作用讓農戶在產業發展選擇上偏于保守。

農業“再集體化”以集體生產為前提，但根本在于結合本村特色探索多元產業路徑并推動特色產業適度規模化發展，以農業產業興旺帶動農民生活富裕。以村級集體經濟引領農業“再集體化”則可以充分施展其組織領導者對市場需求的敏銳性及對市場風險的預判能力，綜合其對本村自然、社會條件的通曉度，找尋到市場與村情兼顧的產業轉型之路，并對市場風險形成有效防控。

（二）為農民共同富裕找路徑

實施鄉村振興戰略，產業興旺是手段，生活富裕是目的。發展村級集體經濟，重新建立起集體與農戶之間的利益聯結，是幫助農民突破增產不增收瓶頸，引領農民走向共同富裕的重要途徑；也是實現集體收益反哺農民，滿足村莊公共事務開支的重要方式。

1.村級集體經濟是引導農民職業化、專業化的關鍵角色。

農業產業轉型升級需要村級集體經濟組織為先導，更離不開廣大農民作為其中的推動力量。農業的特色產業化發展讓傳統農事技能及農業知識面臨淘汰，職業化、專業化趨勢也讓農民所掌握的豐富農事經驗亟需更新。

傳統農業產業以滿足溫飽為出發點，使其具有廣泛性，在長期飽和的市場環境下傳統農業產業在帶動農戶致富增收方面作用發揮不明顯。村級集體經濟在發展新興產業方面具有戰略優勢，更在農村勞動力的統籌方面具有組織優勢。對農民開展專業技能培訓、提升勞動力素質，組織其參與到集體經濟的生產勞動之中，是村級集體經濟產業特色化發展的具體步驟。依此方式，在為村級集體經濟培養專業生產力量的同時，也促成了農民的職業化和專業化轉向，為共同富裕奠定技術基礎。

2.村級集體經濟是收益分紅、農村公共事務開支的重要來源。

傳統農業生產收益率較低，外出務工則對技能、年齡、性別等因素具有更多要求，農民收入來源相對單一。而農村小型基礎設施建設、修繕維護等公共服務內容也面臨村集體無錢辦事的困境，在財政轉移支付資金之外，村集體也面臨著公共財政投入較大的資金缺口。

村級集體經濟整合了農村土地資源及勞動力，無論是以生產資料還是生產力投入到集體生產中的農戶，他們作為村級集體經濟中的“股東”都應享受到集體經濟收益帶來的紅利。村級集體經濟以特色產業為發展方向，在收益上明顯高于傳統產業，也為參與的農戶增加了一項可觀收入來源。而在國家資金投入完成的村莊主要基礎設施之外，基礎設施弱項的零星補齊，主要基礎設施的維護和修繕則主要依賴村級財務開支。在上級的有限公共財政撥付之外，村級集體經濟的收入極大地緩解了農村基礎設施建設、管理方面的資金缺口，在改善村民生產生活條件的同時，也為農戶共同富裕打好了設施基礎。

（三） 為農村善治尋保障

要實現農村善治，在依循國法之外，更應發揮基層組織和群眾的自治、德治力量，形成“三治合一”的農村良性治理體系。村級集體經濟的有效收益是農村自治、德治的關鍵物質保障，在調動基層組織自我治理主動性，豐富德治主體及內涵等方面具有基礎性作用。

1.村級集體經濟收益是提升農村自治水平的物質推手。

村組干部是基層自治的核心力量。但薪酬待遇普遍偏低，村組事務與家庭生產難以兼顧等因素的存在，致使村組干部履職盡責不到位和自我發展滯后現象同時出現。雖然各地在村級集體經濟分配管理中均提出劃撥一定比例收益用作村組干部績效獎勵，也因績效執行主體不明確、收益使用分配上級代決等致獎勵難以落實，直接削弱村組干部在基層自治中的主動性、積極性。

鼓勵村組干部在農村自治中擔當作為，以思想意識引導外，物質支持也必不可少。制度上，村級集體經濟上級主管部門應明確村級集體經濟收益中績效獎勵項目及比例，并確保經費就位、專款專用；執行上，則應圍繞農村自治的內容、成效細化評價標準，圍繞村組干部在引領農村發展、公共事務決策、矛盾糾紛調解等方面的效用發揮情況，予以量化考核及獎勵。使村級集體經濟收益真正發揮出激勵村組干部在農村自治中敢于擔當作為的機制，及緩解各級政府財政壓力的雙重效果。

2.以德治引領農村社會風氣的轉變需要村級集體經濟收益為物質補充。

我國作為農業大國的歷史前提在農村中積淀了深厚的優秀傳統文化和道德規范，作為非正式制度資源長期規范著農村的社會生活。但隨著社會主義市場經濟的深入推進，農村傳統道德觀念與主流道德文化之間也呈現出分離和失調的窘境。小富即安、重男輕女、婚喪鋪張奢靡等觀念及行為制約著農村經濟社會的良性發展，也不利于社會主義核心價值觀在農村的樹立。

培育“新鄉賢”是形成和帶動農村社會風尚向崇德和睦、友愛向善轉變的重要資源。“新鄉賢”可以自身深厚道德修養成為道德表率，激發村民見賢思齊效應；也能充分利用其有威信、受敬重、善協調的社會角色定位，在糾紛矛盾調解中發揮建立和維護農村道德秩序的功用。而“新鄉賢”德治影響力的培育和發揮，在以頒發證書、獎狀等榮譽授予形式增強其榮譽感、使命感和責任感的同時，也應當以適當物質獎勵提升其在參與農村德治的歸屬感和成就感，通過物質滿足增進精神的滿足，其資金來源便可從村級集體經濟收益中進行開支。