我省與京津協同治霾路徑與對策研究*

馬圣森 李志敏 田韶華

河北省科學技術情報研究院，河北 石家莊 050010

一、京津冀協同治理環境立法的必要性與可行性

在社會關系發生情勢變更時，立法如果忽視當前社會經濟條件使得某一問題需要急迫性立法，則有可能造成相應的社會關系得不到及時法律調整，從而產生相應的社會問題[1]。

(一)京津冀協同治理環境立法的必要性

我國的環境治理體系奉行的是屬地治理原則，這種原則有利于激發地方政府治理環境的積極性，強化地方政府的環境治理主體責任。這種模式的弊端是不利于解決跨區域的環境污染問題。一旦環境污染問題涉及到不同區域，就容易產生地方保護主義，因此，環境治理要突破原有的屬地原則，從屬地治理原則向協同治理原則轉變。第一，從屬地治理到協同治理的過程需要突破行政分割的障礙。傳統的環境治理屬地原則在面對跨區域的環境污染問題時，可能會受到由于不同行政區域分割所帶來的地方行政阻礙：各行政單位只負責本轄區的環境治理，而基于地方保護主義，各地政府不愿投入大量資金來治理需要大家共同努力才能產生效果的環境治理項目。比如，區域內的水污染，這樣一來會導致流域內水環境整體的惡化；部門分割帶來的行動不統一會阻礙環境治理的推進。在部門利益的驅動下，部門分割會造成權力和職能沖突，出現大家都要管而又都不管的局面。因此，屬地管理無法完成跨區域環境治理的使命，必須打破行政分割的困境，從環境治理的共同利益出發，構建協同治理的模式。第二，從屬地環境治理向協同治理轉變，有利于提高環境治理的效率。在屬地治理原則的指導下，跨區域的環境治理不可避免地產生一些低效率的問題。首先，行政體制的分割會引起各地方政府在環境治理過程形成“畫地為牢”和“各自為政”的局面，最終導致信息無法共享、資源整合和利用不到位；其次，不同區域的環境治理標準、監測監控標準以及違反環境的處罰標準都相對不統一，這會對跨區域治理的環境污染問題造成很大的障礙，嚴重影響環境治理目標的實現；最后，在屬地環境治理原則的指導下，各地方政府只對本區域的環境污染工作負責，而對其他交叉污染的區域無能為力。有時甚至會出現，某一地方政府投入大量的資源治理本地區的環境污染，但是，周圍地區的污染輸送也會抵銷其治理的效果。長此以往，地方政府不僅不會積極地進行跨區域的環境污染治理，反而可能放任環境污染企業的存在，這樣，勢必導致環境治理的低效率[2]。

因此，要想破解跨區域的環境治理難題，就要完善或在某些領域打破原有的屬地環境治理原則，構建環境治理的跨區域協同治理體制，追求協同合作，實現協同增效。具體到京津冀的環境來講，京津翼是我國北方經濟發展的重心，其中，北京不僅承擔著政治中心的作用，而且發揮著經濟中心的引領作用，同時，也是科技發展的前沿區域；天津作為北方重要的沿海開放城市，經濟發展水平與政策支持力度都居于全國前列；而河北省作為環繞北京與天津的重要省份，擔負著產業轉型示范區的重要任務，很長一段時間內都肩負著現代商貿物流的重要職能。基于京津冀三大區域不同的經濟定位，三個地區如果充分發揮各自的優勢，協調統一進行優勢互補，將有利于北方經濟的迅速發展。作為招商引資與吸引人才的天然優勢，自然環境因素是評價一個地區經濟發展綜合水平的重要指標，這一指標制約著京津冀的可持續發展。因此，必須充分發揮京津冀的地理優勢、協同治理污染，進而為其聯合經濟發展創造良好的自然環境和優越的招商引資環境。

然而，京津冀三地環境立法中的一些沖突制約了經濟的發展[3]。無論從國外的經驗還是國內的現實看，環境治理需要區域協同。隨著京津冀經濟一體化的深入推進，更多關聯度高、涉及區域廣的重點項目被立項，客觀上呼吁京津冀協同立法機制進一步完善，從而為經濟發展提供相應的指引和保障。要實現京津冀地區的可持續的發展，就必須加強生態文明建設，強化污染環境治理工作，實現京津冀協同環境保護一體化。因此，在環境治理過程中，京津冀地區的環境治理必須堅持國家的政策規定，必須協同治理環境[4]。

(二)京津冀協同發展治理環境的可行性

京津冀三地有著明顯的地理位置優勢。北京市和天津市在河北的包圍之中，三地地理區域是一體的。考慮到這種情況，對于京津冀環境污染的治理，可以發揮三個區域的地理優勢，進而提出可行性的方案。根據不同地區的企業現狀，以及污染物的來源制定針對本區域的有效的防治措施。與此同時，構建京津冀地區協同發展中良性的溝通與共享機制，在做好各區域環境治理的同時，通過這種溝通與共享機制實現協同作戰。最后，京津冀地區的地理位置優勢為三個區域社會組織的合作提供了便利條件，有利于不同區域環境治理的溝通與交流。

二、建立京津冀協同立法長效機制

充分分析現有的法律框架和當前亟需解決的立法協同問題，補足京津冀協同治理環境機制的薄弱環節，強化協同立法制度、努力推進立法成果的運用。可以考慮改變原有的松散型的商談模式，推動建立“京津冀協同立法委員會”，構建一個協同性的權力組織。京津冀協同立法委員會的成立，在不打破原有的立法機制和現有行政區劃的前提下，充分調動京津冀三個地區的人大、政府、立法部門以及研究該領域的專家的積極性，共同成立立法組。針對相應的協同立法事項展開討論，最后形成合議，從而滿足當前京津冀協同立法的需要。

在當前的立法協調模式下，不打破《立法法》的體制框架，也不改變原有的區域規劃，探索建立各方合作的委員會形式，成立專門的立法協調機構。尤其需要注意的是，機構的成立、組成、職能、程序、決策過程等均應通過三地的權力機關以決議、決定的形式予以表決[5]。建立、健全常態化的協同立法保障機制，比如，立法信息的深度交流互動機制、監督評價機制、區域法規動態清理機制等。實行立法規劃和立法計劃、立法動態、立法進度的實時交流，實現立法資源的高度共享、立法進程的緊密互動，最大限度地實現立法協同。對立法行為實時監控與跟蹤，及時發現解決立法中的問題，對協同立法行為進行跟蹤評估。另外，制定京津冀的沖突法規清理整頓辦法，出臺相應的規范和操作標準。對區域內與京津冀協同發展不適應、與其他區域主體相沖突的法律法規及時做出清理、修改或者廢止。

通過分析當前京津冀協同立法的現狀，可以看到京津冀環境污染防治是京津冀協同立法工作的重中之重。無論是大氣污染聯防聯控，還是跨流域水污染治理、機動車污染防治等都需要協同立法。努力推進諸如“京津冀協同應對氣候變化條例”為代表的先行先試項目。為了適應這種需求，首先應該在環境領域制定出相應的京津冀協同法規、展開相應法規的試點工作，并在運營中找出不足，等日后成熟后逐步推進。

此外，要通過法律形式徹底明確生態補償的基本原則、任務要求、補償客體和主體、補償內容、權利和義務、測算方法、補償標準(因各地經濟環境狀況不同，不能規定統一補償標準，可因地制宜分別制定)、補償范圍、補償程序、補償方式、保障措施等，一旦有違反生態補償法律法規的行為發生，責任人必將被依法懲處。在必要的情況下，還應建立生態補償的救濟制度，切實保障生態補償相關利益主體的權利能夠真正地實現，并積極引導公眾依法參與生態環境保護，只有這樣才能從根本上調動起廣大人民群眾運用法律武器保障自身合法環境權益的積極性。